Die Achillesferse bei der Verwendung von Skaleneffekten in der Verwaltung der sozialen Sicherheit: Das Beispiel des Universal Credit im Vereinigten Königreich

Authors


Korrespondenzadressen: Professor John Seddon, Vorsitzender der Vanguard Organisations, Vanguard Ltd, Villiers House, 1 Nelson St., Buckingham MK18 1BU, Vereinigtes Königreich; E-Mail: john@vanguardconsult.co.uk. Brendan O'Donovan, Head of Research bei Vanguard UK, Vanguard Ltd, Villiers House, 1 Nelson St., Buckingham MK18 1BU, Vereinigtes Königreich; E-Mail: brendan@vanguardconsult.co.uk.

Auszug

Dieser Artikel umfasst eine kritische Betrachtung des geplanten Verfahrens zur Bereitstellung von reformierten Sozialleistungen in der Form eines Universal Credit (UC) im Vereinigten Königreich. Es wird die Auffassung vertreten, dass der UC schon deshalb zum Scheitern verurteilt ist, weil das entsprechende Gesetz dahin gehend erweitert wurde, auch den Modus („standardmä ßig digital“) der Bereitstellung von Leistungen vorzuschreiben. Die Autoren legen dar, dass dem Verfahren ein ganzer Satz von auf den ersten Blick nicht sichtbaren, aber omnipräsenten Annahmen zu positiven Skaleneffekten in der Verwaltung zugrunde liegt, mit dem die Regierung ihr erklärtes Ziel erreichen will: nämlich, dass sich „Arbeit lohnt“. Im Anschluss wird die „Vanguard-Methode“ von Seddon als praktisches Beispiel dafür vorgestellt, wie eine lokale Behörde für Wohnbeihilfe einen besseren Dienst anzubieten vermag. Mit dieser Methode können innert der Hälfte der offiziellen Zeit-Zielvorgaben 50 Prozent mehr Anfragen mit weniger Ressourcen bearbeitet werden. Der Artikel schließt mit dem Aufruf, beim Entwurf von Gesetzen die realen Gegebenheiten stärker zu gewichten.

Einführung: Denkfehler bei der Annahme positiver Skaleneffekte

Lokal gestaltete Dienste bieten Vorteile hinsichtlich ihrer Ausrichtung auf Personen, ihrer Aufgeschlossenheit, Verbindlichkeit und Produktivität. Anders als man vermuten könnte, sind sie außerdem qualitativ gut und kostengünstig. Lokale britische Behörden, welche die „Best Practice“-Richtlinien der Regierung zur Verwaltung von Wohnbeihilfe abgelehnt haben, liefern jetzt einen Service, der die offiziellen Zielvorgaben in den Schatten stellt und darüber hinaus weniger kostet. In den Distrikten East Devon und Stroud, um nur deren zwei zu nennen, werden Leistungsanträge trotz ihrer steigenden Anzahl in weniger als der Hälfte der offiziellen Zeit-Zielvorgaben bearbeitet (Middleton, 2010). East Devon konnte 33 Prozent und Stroud gar 50 Prozent mehr Anfragen bearbeiten; in beiden Fällen unter Verwendung geringerer Ressourcen. Blaenau Gwent arbeitete sich von seiner Position als Schlusslicht der Wertung in Wales an die Spitze vor. Infolge der Verbesserung der Dienste für Wohnbeihilfe konnten die entsprechenden Anrufe beim Service-Center um die Hälfte und die persönliche Termine zur Problembehebung um 57 Prozent reduziert werden (Zokaei et al., 2010). Solche Verbesserungen und Einsparungen hätten mit dem „Plan“ der Regierung niemals erreicht werden können.

Es gibt jedoch ein Problem. Leider widerspricht das Konzept lokal entwickelter und individuellen Bedürfnissen angepasster Dienste den Plänen für die Reform des öffentlichen Sektors der derzeitigen britischen Regierung ebenso wie denen ihrer Vorgänger – insbesondere dem Plan der derzeitigen Koalition aus Konservativen und Liberaldemokraten zur Reform des Sozialsystems durch die Einführung des sogenannten Universal Credit (DWP, 2010). Die Verfasser unterstützen das erklärte Ziel der Regierung, das System der Sozialleistungen so umzugestalten, dass sich „Arbeit lohnt“ (Kirkup, 2011b). Die Minister haben jedoch auch Richtlinien ausgegeben, die genau festlegen, in welcher Form der Universal Credit bereitzustellen ist. Die Modifizierung des Sozialsystems ist ein Schritt der Regierung hin zu ihrem Ziel, sämtliche öffentlichen Dienste „standardmäßig digital“ zu gestalten (Cabinet Office, 2010). Antragssteller werden an ein Online-Antragsverfahren verwiesen, und wenn dieses ihren Bedürfnissen nicht entspricht, an ein zentrales Callcenter. In der Folge will die Regierung lokale Anlaufstellen für die Erteilung von Wohnbeihilfe schließen.

Wird aber untersucht, was tatsächlich bei der Einführung IT-basierter, industrieller Methoden wie des für den Universal Credit geplanten Verfahrens geschieht, stellen sich massive Störungen der Dienstabläufe heraus, da die Antragsbearbeitung alles andere als reibungslos vor sich geht. Zahlreiche Aktenübergaben, Überarbeitungen, Doppelarbeit und eine Konzentration auf Arbeitsziele und Service-Levels führen zu einer massiven Verschwendung von Ressourcen. Diese Charakteristika des Systems verzögern die Bearbeitung und führen zur „Failure Demand“: „zusätzlichem Aufwand aufgrund wiederholter Nachfragen des Kunden, für den ein Dienst nicht oder nicht richtig geleistet wurde“ (Seddon, 2003, S. 26). Mit anderen Worten: Die Servicequalität lässt nach und die Kosten steigen. Solche von positiven Skaleneffekten ausgehende industrielle Verfahren sind im Sozialbereich immer zum Scheitern verurteilt.

Bevor wir näher auf die inhärenten Fehler der vorgesehenen Sozialreformen eingehen, soll der nächste Abschnitt vorerst darlegen, weshalb aus der Wirtschaft entlehnte, entfremdende Verfahren für die Erbringung von Sozialleistungen auf Politiker immer wieder so attraktiv wirken. Die Planung von Arbeitsprozessen mit dem Ziel, positive Skaleneffekte zu nutzen, hat eine lange Geschichte, die von jeher eine starke Anziehungskraft auf Manager wie auch auf Politiker auszuüben vermag.

Das Konzept der Skaleneffekte: Meilensteine der Betriebswirtschaft

Das Konzept der Skaleneffekte hat seinen Ursprung, wie viele andere moderne Verwaltungsprinzipien, in der Ökonomie. Man spricht von Skaleneffekten oder Größenvorteilen, wenn mehr Einheiten einer Ware oder eines Dienstes mit (durchschnittlich) geringeren Produktionskosten hergestellt werden können. Diese Theorie geht auf Adam Smith zurück, den Begründer der modernen Ökonomie. Auf der Rückseite der britischen 20-Pfund-Note befindet sich ein Bild von Adam Smith neben folgendem Zitat:

The division of labour in pin manufacturing: (and the great increase in the quantity of work that results). (Die Arbeitsteilung bei der Nadelproduktion: [und die daraus resultierende beträchtliche Steigerung der Arbeitsleistung])

In seinem bekanntesten Werk, The Wealth of Nations (Smith, 1998), legt Smith dar, dass 1 Arbeiter eventuell 20 Nadeln pro Tag herstellen kann, dass aber 10 Arbeiter, welche die 18 Arbeitsschritte der Nadelproduktion unter sich aufteilen, täglich 48 000 Nadeln herstellen könnten. Er identifiziert Arbeitsteilung und Spezialisierung als die zwei wesentlichen Faktoren für eine enorme Steigerung der Produktivität. Diese Verfahren würden seiner Überzeugung nach dazu beitragen, dass sich die Arbeiter jeweils auf eine bestimmte Aufgabe konzentrieren und diese im Laufe der Zeit durch zunehmende Übung besser und schneller ausführen könnten. Durch diese Effizienz ließen sich Zeit und Ausgaben senken und die Produktion würde gesteigert: Die Vorstellung von Einsparungen durch „positive Skaleneffekte“ war geboren. Es muss allerdings erwähnt werden, dass Smiths neue Theorie auch auf zunehmender Mechanisierung beruhte und sich damit speziell auf Produktionsprozesse bezog.

Aufwind erhielt das Konzept der Skaleneffekte erneut im frühen 20. Jahrhundert von den Pionieren Frederick Winslow Taylor und Henry Ford, welche die Produktivität ihrer Werke durch Spezialisierung und Standardisierung der Aufgaben steigern wollten. F. W. Taylor entwickelte ein Konzept, das als „wissenschaftliche Betriebsführung“ bekannt wurde (Taylor, 1998). Er führte das Prinzip der „Methoden“ in die Verwaltung ein (er bezeichnete diese als die Suche nach dem „einen besten Weg“, um eine Aufgabe zu erfüllen). Die Folge war die Einrichtung einer Abteilung für „Organisation und Methoden“ in jeder größeren Institution. Die „Methode“ fiel dem Bereich der Verwaltung zu: Es war Aufgabe der Manager zu entscheiden, wie eine Tätigkeit am besten auszuführen sei, und die Arbeiter hatten sich bei der Ausführung an die entsprechenden Vorgaben zu halten.

Der wichtigste Einzelbeitrag, der das Prinzip der Skaleneffekte in der Verwaltung derart dominant machte, war jedoch vermutlich das Massenproduktionssystem von Henry Ford (Ford, 2003). Im frühen 20. Jahrhundert entströmten seine schwarzen „T-Modell“-Autos einer Fabrik, die wie eine große Maschine funktionierte und in der Materialien und Menschen in einem harmonischen Fluss zusammenarbeiteten. Durch seine Innovation konnte er die Produktionskosten halbieren und den Lohn seiner Arbeiter verdoppeln. Die ganze Welt wurde auf diese für die Massenproduktion ausgelegte Fabrik aufmerksam, die Effizienz und damit höhere Konkurrenzfähigkeit versprach. Der Umfang und die Effizienz von Fords Produktionswerken erregten allenthalben Neid (Krafcik, 1988). Massenproduktion wurde zur Norm. Unausweichlich wurden Fords Methoden von anderen Unternehmen kopiert, und Management-Experten übertrugen die Prinzipien von Taylor und Ford auf andere Organisationen. Es war der Anfang des „Factory Management“ (Lockyer, 1962). In den 1970er-Jahren wurde dieses Feld nach und nach hin zur „Betriebswirtschaft“ erweitert und umfasste schließlich den Produktionssektor wie auch Dienstleistungen (Johnston, 2005).

Das Konzept der Skaleneffekte und seine Entwicklung hin zu industrialisierten, standardisierten Diensten

1972 veröffentlichte Ted Levitt einen Artikel in der Harvard Business Review (HBR) mit dem Titel „Production-line approach to service“. In diesem Artikel fordert Levitt die Manager auf, die Effizienz und das Design von Dienstleistungen ebenso zu optimieren, wie dies bei Produktionsprozessen geschah:

In sum, to improve the quality and efficiency of service, companies must apply the kind of technocratic thinking which in other fields has replaced the high-cost and erratic elegance of the artisan with the low-cost, predictable munificence of the manufacturer. (Letztlich müssen Unternehmen zur Verbesserung der Qualität und Effizienz ihrer Dienstleistungen dasselbe technokratische Denken an den Tag legen, das in anderen Bereichen bereits die kostspielige, unberechenbare Eleganz des Handwerkers durch die kostengünstige, planbare Produktivität des Produzenten ersetzt hat) (Levitt, 1972, S. 43–44).

Als Beispiel für die erfolgreiche Anwendung von Fabrikmethoden auf Dienstleistungen nannte Levitt die Herstellung und Ausgabe von Fast-Food bei McDonald's. McDonald's erzielte seine Position als Marktführer durch Beherrschung eines „Systems“, das „gemäß strenger technologischer Disziplin entwickelt und praktiziert wird und einen schnellen, sauberen und zuverlässigen Dienst in einer Atmosphäre ermöglicht, die den bescheiden bezahlten Mitarbeitern Stolz und Würde vermittelt“. Levitt war der Überzeugung, dass McDonald's erfolgreich „eine Denkweise aus dem Bereich der Produktion auf eine Service-Situation übertragen hat, an der viele Personen beteiligt sind“ (Levitt, 1972, S. 45), und er sah dies als Bestätigung, dass beim Service-Design dieselben Prinzipien der Standardisierung und Spezialisierung zum Einsatz kommen sollten wie bei der Produktion.

Ein nächster wichtiger Schritt hin zur Industrialisierung von Diensten wurde von Richard Chase getan, der in einem weiteren Artikel in der HBR postulierte, dass Dienstleistungen in getrennte „Front Office“- und „Back Office“-Aktivitäten organisiert werden sollten (Chase, 1978). Sein wesentliches Argument für ein separates Back Office war die Möglichkeit, die Arbeit mit maximaler Effizienz zu verrichten, da kein Kundenkontakt besteht. Chase argumentierte, dass Service-Systeme mit mehr Kundenkontakt schwieriger zu kontrollieren und zu rationalisieren seien als Systeme mit wenig Kontakt zu Kunden. Daher würde die Trennung dem Back Office als „technischem Zentrum“ ermöglichen, wie eine Fabrik unabhängig von äußeren Einflüssen zu funktionieren. Hier sollte die Arbeit gemäß einer ressourcenorientierten Planung stattfinden und die Effizienz in gleicher Weise wie bei der Produktion durch Mengenplanung, Prognosen, Inventarkontrolle und Arbeitsmessungen optimiert werden.

Diese Vorstellungen bilden bis heute das konzeptuelle Fundament für die Gestaltung und Verwaltung von Dienstleistungen. Der US-amerikanische Ökonom und Management-Guru Michael Porter drückt es folgendermaßen aus:

Scale economies can be present in nearly every function of a business, including manufacturing, purchasing, research and development, marketing, service network, sales force utilization, and distribution. (Skaleneffekte können in beinahe jeder Funktion eines Unternehmens genutzt werden, von der Produktion über den Einkauf, Forschung und Entwicklung, Marketing, Service-Netzwerke und Vertrieb bis hin zur Distribution.) (Porter, 1980, S. 7).

Der Archetyp der Skaleneffekte bei der Gestaltung von Dienstleistungen

Der Archetyp der Skaleneffekte bei der Gestaltung von Dienstleistungen ist also das Ergebnis mehrerer Generationen konventioneller Management-Theorien. Viele der zugrunde liegenden Annahmen sind in der Management-Literatur und -Praxis so durchgängig vertreten, dass sie gar nicht mehr wahrgenommen werden. Sie sind offensichtlich und dennoch unsichtbar. Allgemeine Merkmale des Skaleneffekte-Archetyps bei der Dienstleistungsgestaltung sind:

  • Standardisierung und Spezialisierung
  • Getrennte, „optimierte“ Front und Back Offices
  • Steuerung der Zugriffsverfahren (Kunden sollen über kostengünstigere Wege wie online oder per Telefon mit der Organisation verkehren).

Bei diesem Archetyp erfolgt die Verwaltung von Aktivitäten vornehmlich unter der Prämisse, dass Aktivität Kosten verursacht. Das „Command and Control“-Management konzentriert sich auf die zentralen Fragen, die Seddon als „Core-Management-Paradigma“ bezeichnet (Seddon, 2008, S. 51):

  • Wie viele Aufträge gehen ein?
  • Wie viel Personal steht zur Verfügung?
  • Wie viel Zeit ist zur Erledigung der Aufgaben notwendig?

Bei der Untersuchung von Dienstleistungsorganisationen stellt sich heraus, dass industrielle Gestaltungsformen unerwarteterweise eine Achillesferse haben: Paradoxerweise führen die Bemühungen, Kosten zu senken, zu zusätzlichen Kosten.

Als einfaches Beispiel kann die Anweisung an die lokalen britischen Behörden gelten, bis zum April 2005 Callcenters einzurichten. Nachdem Consultants zur Unterstützung des Transfers der „Telefonarbeit“ von den Ämtern zu den zentralisierten Callcentern engagiert worden waren, stieg die Anzahl der Anrufe steil an. Woran mag das gelegen haben? Die Zunahme der Anrufe beruht auf dem Phänomen der „Failure Demand“ (Seddon, 2003, S. 26; Definition s. oben). Die Annahme, dass die Telefonarbeit als spezialisierte, von der eigentlichen Dienstbereitstellung getrennte Aktivität behandelt werden könnte, ist ein Beispiel für das fehlgeleitete Vertrauen in Skaleneffekte und Zentralisierung. Die direkte Folge der Umgestaltung war ein Anstieg der Nachfragen beim Callcenter von Bürgern, die wissen wollten, was aus ihrer ursprünglichen Frage oder ihrem Antrag geworden war. Die Installation weiterer IT in Form von CRM-Systemen (Customer Relationship Management) führte lediglich zur Institutionalisierung dieser Verschwendung und zur Festigung des fehlerhaften Verfahrens.

Herkömmliche Management-Lehren schreiben vor, geringere Kosten pro Liefereinheit anzustreben. Im Kontext von Dienstleistungen führt dies zu einer Bevorzugung von kostengünstigeren Transaktionswegen mit dem Kunden. Bei der Konzentration auf die Einzeltransaktionskosten wird jedoch übersehen, dass diese zwar sinken, aber das Transaktionsvolumen unaufhörlich ansteigt, da das System dem Kunden keine zufriedenstellenden Dienste liefert. Eine häufig zu beobachtende Reaktion auf das ansteigende Anrufvolumen (wie in den oben beschriebenen Callcentern lokaler Behörden) ist das Aufstocken der Ressourcen – also der Einsatz von mehr Mitarbeitern zur Beantwortung der Anrufe, was wiederum die Kosteneinsparungen bei den Transaktionskosten verringert oder zunichte macht. Eine weitere häufige Reaktion ist das Outsourcing der Anrufbearbeitung in Billiglohnländer, wobei außer Acht gelassen wird, dass die Preise für entsprechende Verträge meist vom Transaktionsvolumen abhängen. Da die externen Dienstleister nach Transaktionsvolumen bezahlt werden, haben sie kein Interesse daran, das Problem der Failure Demand zu beheben. Im Gegenteil ziehen die externen Dienstleister einen Vorteil daraus, den Dienst für die Kunden möglichst schlecht zu gestalten.

Um die Transaktionskosten zu senken, favorisieren Manager außerdem die Steuerung der Zugangswege (Access Channel Management), indem Kunden von vermeintlich teureren persönlichen Beratungsgesprächen zunächst zu Telefondiensten und im Weiteren zu Online-Transaktionen gedrängt werden. Diese auf Skaleneffekten basierenden Konzepte werden von führenden Management-Beratungsfirmen aggressiv beworben, die an der Bereitstellung der entsprechenden IT-Systeme gut verdienen. Zwischen Regierungen und solchen Beratungsfirmen bestehen häufig enge Kontakte, da viele Verantwortliche im öffentlichen Sektor zuvor für ebendiese IT-Unternehmen tätig waren (Ballard, 2012).

Schwächen der Skaleneffekt-Theorien: Die Probleme treten bei einer ganzheitlichen Betrachtung von Dienstleistungssystemen zutage

Die Vanguard-Methode wurde entwickelt, um Manager dabei zu unterstützen, ihre Organisation als Gesamtsystem zu betrachten und ihre Dienste aufgrund der dadurch erworbenen Kenntnisse neu zu planen, um die Leistung zu steigern und die Kosten zu senken. Betrachtet man eine Organisation als System, treten unerwartete Fakten zutage, darunter die Bedeutung und die Ursache von Nachfrage und insbesondere von Failure Demand. Durch die Analyse der Nachfrage können Manager nachvollziehen, mit wie viel Failure Demand sie ihre Organisation sowie alle Downstream-Organisationen ungewollt belasten. Ansteigende Failure Demand weist auf ein fehlerhaftes System hin. Bezeichnenderweise sind die „Systembedingungen“ (Seddon, 2003, S. 112), die zu Failure Demand führen, dieselben, die oben als Voraussetzungen für mehr Effizienz durch Skaleneffekte aufgeführt sind. Ein Musterbeispiel für ein auf der Theorie der Skaleneffekte basierendes System ist die britische Steuerbehörde (HMRC), auf deren Schwierigkeiten, vielen Steuerzahlern befriedigende Dienste zu liefern, später in diesem Artikel eingegangen wird.

Trotz zahlreicher deutlicher Beweise für die Kosten von Skaleneffekt-Systemen ließen sich mehrere sukzessive Regierungen des Vereinigten Königreichs von der potenziellen Effizienzsteigerung verführen, die solche Theorien in Aussicht stellen.

Reformen im Vereinigten Königreich und der zunehmende Einfluss von Skaleneffekt-Theorien

In der Ausgabenbilanz (CSR) von 1998 versprach die damalige Labour-Regierung, durch die Festlegung von Effizienzzielen für die wichtigsten öffentlichen Dienste „Verschwendung und Ineffizienz auszurotten“ (HM Treasury, 1998). Gleichzeitig definierte Premierminister Tony Blair für alle staatlichen Dienste das Ziel, bis 2008 online zugänglich zu sein. Diese Zielvorgabe wurde später auf 2005 vorgezogen (Cabinet Office, 1999). Im Jahr 2004 wurde nach der nächsten Ausgabenbilanz Sir Peter Gershon beauftragt, durch gesteigerte Effizienz im öffentlichen Sektor GBP 21,5 Milliarden einzusparen. Er schlug unter anderem vor, durch den verstärkten Einsatz von IT bei der Auszahlung von Leistungen „die Lieferung von Leistungen an die Öffentlichkeit zu optimieren, Transaktionskosten zu senken und Unterlagen in Papierform zu reduzieren“ (HM Treasury, 2004, S. 1). Es folgten zahlreiche offizielle Berichte zur „E-Effizienz“. Im Jahr 2005 formulierte das „Transformational Government“ (Cabinet Office, 2005) die Notwendigkeit, „moderne Kanäle für den Zugriff von Bürgern und Unternehmen auf Dienste zu entwickeln und aktiv die Verlagerung hin zu den effektivsten und effizientesten Zugriffskanälen zu betreiben“. Im Jahr 2006 bestätigte der Varney-Bericht, dass neue „Technologien eine Revolution bei der Interaktion zwischen Dienstleistern und ihren Kunden ermöglicht“ haben (HM Treasury, 2006, S. 1), und empfahl:

… this approach could drive out [in]efficiencies by improved performance and coordination of front-line e-services, contact centres and local offices and reducing duplication of business processes through shared use of an identity management system. Over the longer term further efficiencies and service enhancements could be made by reducing the back-office functions that would no longer be required (HM Treasury, 2006, S. 4). (Dieser Ansatz könnte [In]Effizienz ausmerzen, indem die Leistung und Koordination der wichtigsten E-Services, Kontaktzentren und lokaler Ämter gesteigert und die Verdoppelung von Prozessen durch die gemeinsame Verwendung eines umfassenden Identitäts-Managementsystems vermieden wird. Langfristig können Effizienz und Servicequalität weiter gesteigert werden, indem die nicht mehr benötigten Back-Office-Funktionen gestrichen werden.)

Nach der Bildung der konservativ-liberaldemokratischen Regierungskoalition im Jahr 2010 stieg der Druck auf den öffentlichen Sektor, durch Effizienzsteigerungen Kosten einzusparen, angesichts des erklärten Regierungsziels einer Senkung des Haushaltsdefizits. Die Internet-Unternehmerin Martha Lane Fox wurde beauftragt, einen Bericht über das Regierungs-Internetportal Directgov zu verfassen. Eine ihrer Empfehlungen war, öffentliche Dienste „standardmäßig digital“ bereitzustellen:

Go digital only: … shifting to digital-only services has huge cost-saving potential. Directgov should be the default platform for information and transactional services, enabling all government transactions to be carried out via digital channels by 2015. Achieving this will require a radical reallocation of effort and resources within Directgov. The organisation must focus its effort on creating high-quality user-friendly transactions and guidance. It can only do so by scaling back on non-core activities and being given the power to enforce user-centred quality standards across government (Lane Fox, 2010). (Wählen Sie eine ausschließlich digitale Lösung: … Die Bereitstellung von ausschließlich digitalen Diensten bietet ein enormes Potenzial für Kostenersparnisse. Directgov sollte die Standardplattform für Informationen und Transaktionsdienste werden, sodass bis zum Jahr 2015 sämtliche Behördentransaktionen über digitale Kanäle ausgeführt werden können. Dies erfordert eine radikale Umverteilung der Arbeitsintensität und Ressourcen innerhalb von Directgov. Die Organisation muss sich darauf konzentrieren, hochwertige, benutzerfreundliche Transaktionen und Hilfsdienste bereitzustellen. Dies ist nur möglich, indem die Organisation unwesentlichere Aufgaben zurückstellt und die Befugnis erhält, anwenderzentrierte Qualitätsstandards für sämtliche staatlichen Dienste umzusetzen.)

Ihre Vorschläge wurden von den Ministern mit Begeisterung aufgenommen:

Public services should be delivered online or by other digital means, the Government has announced in response to a report published by Martha Lane Fox today. The report, and the Government's initial response, argues for a Channel Shift that will increasingly see public services provided digitally “by default” (Cabinet Office, 2010). (Öffentliche Dienste sollten online oder mittels anderer digitaler Kanäle bereitgestellt werden, ließ die Regierung heute als Reaktion auf einen Bericht von Martha Lane Fox verlautbaren. Dieser Bericht befürwortet ebenso wie die Antwort der Regierung eine Verlagerung der Zugriffskanäle, sodass öffentliche Dienste in Zukunft zunehmend „standardmäßig digital“ bereitgestellt werden sollen.)

Der Grundsatz „standardmäßig digital“ beruht auf der Annahme, dass eine Verringerung der Einzeltransaktionskosten zu einer Verringerung der Gesamtkosten führen werde. Dieser Kostenvorteil wird jedoch aufgehoben, wenn die Digitalisierung die Gesamtanzahl der notwendigen Transaktionen bis zum Empfang einer Leistung steigert. Unserer Überzeugung nach wird der Grundsatz „standardmäßig digital“ auf Systemebene zu einem Anstieg der Failure Demand (und somit der Gesamtnachfrage) und damit zu einer erheblichen Kostensteigerung führen, wenngleich auch unseren Regierungsvertretern aufgrund ihres Silodenkens dieser Sachverhalt nicht auffallen wird. Bedauerlicherweise wird dieser Grundsatz am stärksten in einem Servicebereich durchgesetzt, in dem er die Ärmsten in der Gesellschaft am schwersten treffen wird.

Universal Credit

Im Jahr 2011 legte der Minister für Arbeit und Renten Iain Duncan Smith einen Gesetzesentwurf zur Reform der Sozialhilfe vor, der eine Umgestaltung des gesamten Leistungssystems des Vereinigten Königreichs darstellte. Im Mittelpunkt stand der „Universal Credit“, der mehrere Einzelleistungen ersetzen sollte: Steuergutschriften für Arbeitende und Kinder, Wohnbeihilfe, Gemeindesteuerbeihilfe, Sozialhilfe, Arbeitslosenhilfe und Beschäftigungs- und Unterstützungsbeihilfe (House of Commons, 2011). Das erklärte Ziel des Universal Credit ist die Vereinfachung des Wiedereinstiegs in das Arbeitsleben, indem die finanzielle Unterstützung bei zunehmendem Einkommen nach und nach abnimmt:

The complexity of the current benefit system makes it slow to react to changes in people's circumstances, meaning that many are afraid to try work, but also makes it expensive and difficult to administer. This fuels error by administrators and claimants alike and reduces benefit take-up as people do not understand their entitlements. It is central to the purpose of Universal Credit that it is a simpler system than the one it replaces (DWP, 2011). (Das derzeitige Leistungssystem kann aufgrund seiner Komplexität nur langsam auf Veränderungen bei den Lebensumständen der Menschen reagieren, sodass es von der Aufnahme einer Arbeit abschreckt und schwer und teuer zu verwalten ist. Dies führt zu Fehlern bei der Verwaltung und bei den Antragsstellern und dazu, dass Leistungen nicht in Anspruch genommen werden, weil die Bürger nicht über ihre Rechte informiert sind. Vorrangiges Ziel des Universal Credit ist eine Vereinfachung des Leistungssystems.)

Diese Prinzipien klingen vernünftig, und die Verfasser wünschen den Reformern Erfolg bei ihrer Zielsetzung, dass sich „Arbeit lohnt“ (Kirkup, 2011b). Der Universal Credit wurde jedoch als erstes großes Projekt ausgewählt, um den „standardmäßig digital“-Grundsatz des Kabinetts für die gesamte Regierung umzusetzen. Da die Sozialausgaben einer der größten und politisch brisantesten Bereiche öffentlicher Ausgaben sind, war es unvermeidlich, dass eine Regierung, die eine Defizitsenkung beabsichtigt, die Verwaltungskosten für Sozialleistungen zu senken versucht. Im Whitepaper des Ministeriums für Arbeit und Renten (DWP) liest sich das folgendermaßen:

In delivering Universal Credit, the DWP will adopt the “digital first” principle and meet the growing demand for flexible and comprehensive online services. For people making Universal Credit claims, notifying changes or checking their payments and responsibilities, the digital channel will be the primary contact route … The DWP recognizes that there will continue to be a minority of people who cannot use online channels. For these people we will offer alternative access routes, predominantly by phone but also face to face for those who really need it. We expect these alternative access routes to be reserved for the minority who can't use, or be helped to use, online services and therefore kept to a minimum (DWP, 2010). (Mit dem Universal Credit wird das DWP das Prinzip „standardmäßig digital“ umsetzen und dem steigenden Bedarf an flexiblen und umfassenden Online-Diensten gerecht werden. Für Anträge, Änderungsmitteilungen oder zur Prüfung von Zahlungen und Voraussetzungen wird der digitale Kanal das primäre Kontaktverfahren sein … Das DWP ist sich bewusst, dass eine Minderheit von Bürgern nicht in der Lage ist, Online-Kanäle zu verwenden. Für diese Menschen werden alternative Zugriffskanäle angeboten, vornehmlich per Telefon oder bei Bedarf auch persönlich.)

Dies ist die erste von zwei fundamentalen Schwächen des Universal Credit: Die Leistung hängt von der erfolgreichen Einrichtung eines umfangreichen Computersystems ab. Wie wahrscheinlich ist das? In ihrem passend betitelten Buch „Dangerous enthusiasms“ belegen Gauld und Goldfinch, dass bis zu 30 Prozent aller großen IT-Projekte komplett scheitern, während weitere 60 Prozent das Budget bei Weitem überschreiten und/oder die Zielsetzung nicht erfüllen (Gauld und Goldfinch, 2006). Hinsichtlich des Vereinigten Königreichs bemerkte der Sonderausschuss für Öffentliche Verwaltung des Unterhauses (House of Commons Public Administration Select Committee, 2011):

The lack of IT skills in government and over-reliance on contracting out is a fundamental problem which has been described as a “recipe for rip-offs”. IT procurement has too often resulted in late, over-budget IT systems that are not fit for purpose … The UK has been described as “a world leader in ineffective IT schemes for government”. There have been a number of high cost IT initiatives which have run late, under-performed or failed over the last 20 years including: the Child Support Agency's IT system, the IT system that would have underpinned the National ID Card scheme, the Defence Information Infrastructure Programme, the implementation of the Single Payments Scheme by the Rural Payments Agency, and the National Offender Management System (C-Nomis). (Der Mangel an IT-Kenntnissen innerhalb der Regierung und übermäßiges Vertrauen in Outsourcing ist ein grundlegendes Problem, das dem Betrug Tür und Tor öffnet. Die IT-Beschaffung hat schon häufig zu verspäteten, das Budget überschreitenden IT-Systemen geführt, die ihren Zweck nicht erfüllen … Das Vereinigte Königreich ist bereits als „weltweit führend hinsichtlich ineffektiver IT-Systeme der Regierung“ bezeichnet worden. In den letzten zwanzig Jahren gab es viele Fälle von kostspieligen IT-Initiativen, die verspätet bereitgestellt wurden, nicht die erforderliche Leistung erbrachten oder versagt haben, darunter: das IT-System der Child Support Agency, das IT-System zur Unterstützung des Ausweissystems, das Infrastrukturprogramm für Verteidigungsinformationen (DII), die Implementierung des Single Payments Scheme durch die Rural Payments Agency und das National Offender Management System (C-Nomis).)

Im September 2011 warnte die britische Presse bereits, dass der Universal Credit an der Spitze der Liste der risikoreichsten Projekte von Schatzkanzler George Osborne stehe, und der Vorsitzende des Finanzausschusses verglich den Plan mit einem bevorstehenden Zugunglück (Kirkup, 2011a). Die größte Sorge rief verständlicherweise die IT-Komponente des Plans hervor. Alison Garnham, die Vorsitzende der Child Poverty Action Group, warnte: „Das DWP ist nicht gerade für seinen Erfolg mit neuen IT-Projekten berühmt. Ich mache mir große Sorgen, weil alles zu einem einzigen System zusammengefasst wird. Wenn dieses versagt, wird das sehr ernste Auswirkungen haben.“ (Stevens, 2011).

Das DWP ist weiterhin zuversichtlich, dass von seiner Seite aus das Universal-Credit-System pünktlich eingeführt werden kann (Kirkup, 2011a), und versichert, dass die mit der IT beauftragten Unternehmen das Projekt auf „agile“ Weise durchführen. „Agil“ soll Verfahren bezeichnen, mit denen Computersysteme angeblich iterativ und „live“ erstellt werden können – und bedeutet doch viel zu oft, wie an anderer Stelle geschrieben wurde, dass „Fehler einfach nur schneller gemacht werden“ (Seddon, 2011). Dabei setzt nicht nur das Vereinigte Königreich alles auf das IT-Pferd. Wie aus der Agenda der 13. Internationalen Konferenz für Informations- und Kommunikationstechnologie in der sozialen Sicherheit ersichtlich wird, ist die Überzeugung weit verbreitet, dass Leistungen der sozialen Sicherheit „komplexe administrative Tools“, „Datenaustausch zwischen Behörden“ und damit auch „Datensicherheit“ und „Interoperabilität“1 erfordern – alles aufgrund der auf Skaleneffekten basierenden Argumente der IT-Anbieter.

Es ist international ein kaum hinterfragter Glaubenssatz, dass die Verwaltung der sozialen Sicherheit nur durch eine produktionsähnliche Betriebsführung möglich ist und den umfassenden Einsatz von IT erfordert, um Leistungen in der erforderlichen Menge und Komplexität zu liefern. Dies ist jedoch die zweite und möglicherweise sogar noch elementarere Schwäche der derzeitigen Pläne. Selbst wenn das IT-System für den Universal Credit fertiggestellt wird, ist der Dienst zum Scheitern verurteilt. Dies liegt daran, dass die Besteuerung, Steuergutschriften und Leistungszahlungen von einer solchen Vielfalt von Umständen abhängen, dass Computer sie kaum alle berücksichtigen können. Um Computern die Zuteilung der Leistungen zu übertragen, müssen sämtliche möglichen Leistungsberechtigungen von Antragsstellern in allen denkbaren Lebenssituationen für das System kodifiziert und in Regeln gepresst werden. Da diese Regeln jedoch niemals sämtliche möglichen Varianten abdecken können, sind schlechte Servicequalität und Schwierigkeiten bei der Inanspruchnahme von Leistungen für die Schwächsten der Gesellschaft die absehbare Folge. Die bereitgestellten Dienste können die Bedürfnisse nicht abdecken. Die Kenntnis von lokalen Besonderheiten, die fundamental für den angemessenen Umgang mit den individuellen Lebensumständen von Antragsstellern sind, ist nicht mehr gegeben, wenn Wohngeldämter verkleinert oder geschlossen werden und die Antragssteller stattdessen auf das DWP-System (DWP, 2010) angewiesen sind.

Im September 2012 wurde ein vielsagender Einblick in die erschreckende Art und Weise gewährt, wie die Regierung mit Antragsstellern umzugehen plant, um diese in ihr Skaleneffekt-System zu integrieren (Ramesh, 2012). Als Vorbereitung für den Universal Credit setzte die Regierung dem DWP das Ziel, dass 80 Prozent der neuen Anträge auf Arbeitslosenunterstützung bis September 2012 online zu erfolgen hätten. Um alle Antragssteller zu zwingen, Online-Dienste zu verwenden, leitete das DWP daher Anrufer bei den DWP-Callcentern bewusst in Warteschleifen um, damit die Anrufer die Aufforderungen hörten, online mit dem Amt Kontakt aufzunehmen. Wenn der Antragssteller lange genug wartete, um tatsächlich mit einem Mitarbeiter zu sprechen, versuchte der Mitarbeiter erneut, ihn zur Verwendung des Online-Dienstes zu bewegen.

Dieser aggressive Umgang mit den Antragsstellern beruht auf dem übertriebenen Versuch, Kosten zu senken. Paradoxerweise führt ein solches Verhalten gegenüber den Antragsstellern jedoch zu einem Anstieg der Kosten. Es wird von der Annahme ausgegangen, dass Internet-Transaktionen kostengünstiger sind. Hierbei werden jedoch über die Einzeltransaktionskosten (die online in der Tat niedriger sind) die tatsächlichen Gesamtkosten der Leistung vergessen. Die tatsächlichen Kosten der Leistung hängen aber auch von der Anzahl an Transaktionen ab, die notwendig sind, um die Leistung zu erhalten. Die Unfähigkeit von Internet-Diensten, die individuellen Probleme der einzelnen Bürger zu lösen, wird die Anzahl dieser Transaktionen um ein Vielfaches steigern und massive Failure Demand erzeugen, da sich die schwächsten Mitglieder der Gesellschaft so oft wieder melden werden, bis ihre Bedürfnisse erfüllt werden. Es ist sehr zu bedauern, dass das Prinzip, das wir hier als Skaleneffekt-Denken bezeichnen, dergestalt eine Initiative behindern kann, die andernfalls das Potenzial hätte, die Lebenschancen für die Ärmsten in der Gesellschaft zu verbessern. Der politische Imperativ, nicht nur das „Was“, sondern auch das „Wie“ vorschreiben zu wollen, hat den Universal Credit zum Scheitern verurteilt. Die Art und Weise, wie ein Gesetz umzusetzen ist, sollte empirisch und nicht mit Management-Ideologien ermittelt werden. Die Entscheidungen über die Umsetzung dieser Reform wurden jedoch nicht aufgrund von Wissen, Erfahrung und sorgfältigen Experimenten getroffen, sondern aufgrund von verwaltungstechnischen Patentrezepten zur Kostensenkung.

Was ist bei der Betrachtung der Wohnbeihilfe als System festzustellen?

Failure Demand ist Teil des Systemkonzepts. Ein Verständnis der konzeptuellen Fundamente hinter diesem Prinzip ist unerlässlich, um sein enormes Optimierungspotenzial zu nutzen. Als „Produkt“ ist der Universal Credit offensichtlich anders als alle bisherigen Leistungen. Die Erfahrung aus dem Bereich der Wohnbeihilfe kann uns viel über die Bereitstellung dieser Leistung lehren. Nach der Analyse der Wohnbeihilfe als System haben viele lokale britische Behörden radikale Veränderungen zum Besseren beschlossen. Ähnliche Ergebnisse könnten erzielt werden, wenn die Verantwortlichen für die Gestaltung des Universal Credit dasselbe Verfahren anwenden wollten.

In den frühen Jahren der New-Labour-Regierung hat der damalige Schatzkanzler Gordon Brown beteuert, dass es ohne Reformen keine weiteren Investitionen in Dienste des öffentlichen Sektors geben werde (The Economist, 2007). Das DWP überzeugte ihn von einer Investition von GBP 200 Millionen in die Umsetzung eines neuen Designs für die Bereitstellung der Wohnbeihilfe (Schaubild 1). Dies war einer der ersten Versuche, einen öffentlichen Dienst mit getrenntem Front- und Back Office zu gestalten. Das Front Office ist der Zugriffsweg bzw. die Haupteingangstür. Die Bearbeitung der Anträge erfolgt im Hinterzimmer. Die zwei Räume sind durch elektronische Arbeitsabläufe verbunden: Vorne in Empfang genommene Dokumente werden eingescannt und elektronisch nach hinten übermittelt. Dieses Design umfasste auch Zielvorgaben für Front und Back Office – für das Front Office beispielsweise, wie schnell Besucher empfangen, Anrufe beantwortet und Dokumente gescannt und an das Back Office gesendet werden sollen, und für das Back Office, wie schnell Korrespondenz beantwortet und Anträge bearbeitet werden und wie viele Arbeitsgänge ausgeführt werden sollen.

Figure 1.

Die vom Ministerium für Arbeit und Renten (Department of Work and Pensions, DWP) finanzierte Gestaltung der Wohnbeihilfen

Wenn man die Wohnbeihilfen als Systeme analysiert, sind die Schwachstellen des Konzepts offensichtlich. Bei der Analyse der Nachfrage zeigt sich, dass äusserst wenige Personen, die bei der Behörde vorsprechen, die vollständige Dokumentation bei sich haben und vorlegen können, um ihre Beihilfefähigkeit und ihren Anspruch belegen zu können. Weil das Front Office jedoch mit seinen Zielen und Dienstleistungsstandards konform sein muss, wird alles, was vorgelegt wird, verarbeitet und ans Back Office weitergeleitet. Dieser Umstand führt zu wachsenden Pendenzen, weil die Mitarbeiter des Back Office mühevoll die verschiedenen elektronischen „Arbeitselemente“, die zu jedem einzelnen Fall gehören, zu einem einzigen „Arbeitsobjekt“ zusammenfügen müssen, welches dann dazu verwendet werden kann, die Arbeit effizient zu erledigen (es geht um die Feststellung der Beihilfefähigkeit und den Anspruch des Antragsstellers auf Beihilfe). Da einzelne, nicht zusammenhängende Arbeitselemente häufig verloren gehen, sehen sich die Antragssteller mit der Forderung konfrontiert, bereits vorgelegte Dokumente erneut vorzulegen. So ist es nicht ungewöhnlich, wenn festgestellt wird, dass 20 Prozent der in den elektronischen Systemen hinterlegten Dateien Duplikate sind. Um ihre operativen Ziele zu erreichen, schicken die Mitarbeiter des Back Office währenddessen ihren Kunden alle möglichen Briefe und Formulare, in denen weitere Informationen angefordert werden, anstatt die Zeit dafür zu verwenden, den Anspruch an sich zu bearbeiten. Da keine Kontinuität herrscht und auch keine case ownership (Zuständigkeit für den jeweiligen Fall) besteht, muss der Fall jedes Mal, wenn ein neues Dokument oder eine neue Information auftaucht, wieder neu aufgerollt werden; der Antragssteller muss dann nachfragen, ob das Dossier mit dem zuletzt vorgelegten Dokument jetzt vollständig ist, was wiederum zu Informationsnachfragen führt. So wird das Back Office zu einer Sammelstelle für elektronische „Arbeitsobjekte“, und die Arbeit der Angestellten besteht dann darin, täglich eine bestimmte Anzahl dieser Objekte zu bearbeiten. Ein großer Teil dieser Arbeit ist duplizierte Arbeit, die keinerlei Mehrwert bringt. Während sich die Arbeit im Back Office anhäuft, führt dies im Front Office zu einem wachsenden Volumen von „Failure Demand“, einer durch fehlerhafte Erbringung von Dienstleistungen verursachten Nachfrage.

Eine Folge davon ist, dass die Antragssteller wiederholt beim Front Office vorsprechen, damit ihre Probleme gelöst werden können, was Spannungen verursacht und die Arbeitsmoral der Mitarbeiter senkt (deshalb sind bei den Behörden Poster an den Wänden angebracht, die auf die negativen Konsequenzen im Fall von aggressivem Verhalten gegenüber den Mitarbeitern der Behörde hinweisen). Eine weitere Folge davon: Um die Berge von Pendenzen abzutragen, die sich im Zusammenhang mit der Einhaltung der Pläne des DWP angesammelt haben, wurden die Lokalbehörden nicht nur ermutigt, Dutzende Millionen Pfund für externe Dienstleister auszugeben, die damit beauftragt wurden, die Pendenzen zu erledigen und nach verlorenen Informationen zu suchen (also um die falschen Probleme zu lösen); sie wurden außerdem vom DWP, der Auditkommission und der Gershon Review von 2004 ermahnt, gewisse Dienstleistungen des Back Office im Rahmen der Wohnbeihilfe zu teilen und/oder auszulagern (Audit Commission, 2008). Die Teilung der Back Offices, die den unerschütterlichen Glauben der Regierung an Skaleneffekte widerspiegelt, macht die Sache nur noch schlimmer, erhöht die bereits hohen Kosten und verschlechtert die Dienstleistung an sich. In der Tat ist schon das Bestehen eines Back Office ein Gestaltungsfehler (Seddon, 2010 und 2011).

Der erste Schritt, den man zum Verständnis des Systems unternehmen kann, besteht darin, die Nachfrage aus der Perspektive des Antragsstellers zu betrachten. Es gibt zwei Arten von Forderungen: die sog. „value demand“, also die Nachfrage nach der eigentlichen Leistung, für welche die Behörde in erster Linie zuständig ist, und die sog. „Failure Demand“, also die Nachfrage nach Leistungen, die durch eine mangelhafte Erbringung der Dienstleistung verursacht wird. Im Rahmen der Wohnbeihilfen gibt es eigentlich nur zwei „value demands“, nämlich: „Kann ich einen Anspruch geltend machen?“ und „Meine Umstände haben sich verändert.“

Failure Demand beinhaltet u. a. auch alle Erkundigungen nach dem Stand der Dinge („Wie steht es um meinen Anspruch?“ oder „Ich weiß nicht, wie ich Ihr Formular ausfüllen soll“), das Vorlegen von Kopien von Dokumenten, wiederholtes Vorsprechen bei der Behörde – alles Dinge, die neue Anforderungen an das System stellen und somit Mehrarbeit verursachen, und zwar allein aufgrund der Unfähigkeit der Behörde, aus der Perspektive des Antragsstellers zu arbeiten. Wir stellen fest, dass Failure Demand in der Regel bis zu 70 Prozent der Gesamtnachfrage nach Dienstleistungen im Zusammenhang mit Wohnbeihilfen generiert – wobei alle diese Dienstleistungen in vollem Einklang mit den DWP-Richtlinien erbracht werden.

Wenn sie die Nachfrage analysieren, sind die Verantwortlichen immer über die Tatsache erstaunt, dass die Dienstleistungsqualität aus dem Blickwinkel des Antragsstellers katastrophal ist, obwohl sämtliche Ziele erreicht wurden. Die Zeit, die der Antragssteller braucht, bis er zu seiner Leistung kommt, dauert im Schnitt 50 Tage und kann sich durchaus auf bis zu sechs Monate hinausziehen. Wenn die Menschen am Schalter des Front Office anstehen, dann befinden sich in der Schlange oftmals solche, die zum fünften, sechsten und bis zum zehnten Mal vorsprechen. Und es ist keine Lösung, die Mitarbeiter der Behörde anzuspornen, härter zu arbeiten – es ist die Gestaltung des Systems an sich, die für die schlechte Performance verantwortlich ist, und im Kern des Systems liegt das Management by Targets, das Führen über Ziele. Wir haben es hier mit einem Paradoxon zu tun: Es ist das Arbeiten auf definierte Ziele hin, das die Performance verschlechtert. Doch das Prinzip der Zielerreichung ist ein Mittel, um sich die Zustimmung von Regierungsinspektoren zu sichern.

Der zweite Ansatz der Vanguard-Methode besteht darin, die Dienstleistung im Hinblick auf die Nachfrage zu gestalten. Die Idee klingt einfach, aber sie ist von großer Tragweite: Die Dienstleistung muss so gestaltet werden, dass es für die Kunden leicht ist, das zu erhalten, was sie vom System verlangen. Wenn man über die Art der Anfragen und über ihre Häufigkeit Bescheid weiß – aus welchen Gründen und Motiven Bürger an das Amt für Wohnbeihilfe gelangen –, dann ist die Behörde auch in der Lage, eine Dienstleistung so zu gestalten, dass diese funktioniert.

Wie oben erwähnt, gibt es nur zwei Anfragen an die Behörde für Wohnbeihilfen: „Ich möchte einen Anspruch geltend machen“ und „Meine Umstände haben sich verändert“. Wir benutzen Erstere – „Ich möchte einen Anspruch geltend machen“ –, um den Ansatz zu illustrieren. Die Anfrage des Antragsstellers diktiert die Arbeit, die erledigt werden muss, um diese Anfrage zu befriedigen. In diesem spezifischen Fall besteht die Arbeit darin,

  • „saubere“ Informationen zu erhalten (ein umfassendes Bild der Umstände des Antragsstellers);
  • eine Entscheidung zu treffen;
  • dem Antragssteller den Entscheid mitzuteilen;
  • dem Antragssteller eine Zahlung auszurichten (wenn er darauf Anspruch hat).

Wenn man die Art der Anfragen und die Häufigkeit der Anträge auf Beihilfen kennt, dann ist es praktisch und sinnvoll, die Mitarbeiter am Schalter, also am Ort des ersten Kontakts mit den Antragsstellern, mit den nötigen Kenntnissen auszustatten, damit sie vorhersehbare und häufig auftretende Forderungen auch effizient bearbeiten können – Forderungen, von denen die Behörde im Voraus weiß, dass sie bei ihr eingehen werden. Anders gesagt: Es hat keinen Sinn, alle Mitarbeiter in allen Dingen auszubilden, aber es macht Sinn, sie dazu auszubilden, den Großteil der vorhersehbaren Aufgaben zu bewältigen, die auf sie zukommen werden. Wenn ungewöhnlichere Forderungen an das System eingehen, dann können sich die Mitarbeiter am Schalter, die mit den Antragsstellern direkt in Kontakt sind, das nötige Know-how auch bei ihren Kollegen besorgen, um solche Fälle bearbeiten zu können. Bei diesem Gestaltungsprinzip wird dafür gesorgt, dass die Zuständigkeit bei der Person bleibt, welche die jeweilige Dienstleistung erbringt, was in der Folge ihre Lernfähigkeit verbessert: Je mehr „seltenere“ Anfragen sie bearbeiten muss, desto mehr entwickelt sie die Fähigkeiten und das Know-how, die es braucht, um damit umzugehen2.

In der Praxis hängen viele Leistungsansprüche mit dem Gemeindesteuerstatus des Antragsstellers zusammen (council tax). Daraus folgt, dass das Know-how, das es braucht, um diesen Zusammenhang mit der Gemeindesteuer zu verstehen, als fester Bestandteil in die Kompetenz der Angestellten am Schalter integriert werden sollte, die direkt mit den Antragsstellern in Kontakt sind (das wird beim Universal Credit übrigens nicht möglich sein, weil dieser konzipiert wurde, um von verschiedenen mit der Gemeindesteuer befassten Regierungsstellen verwaltet zu werden (Adam und Browne, 2012).

Um schließlich verstehen zu können, wie gut ein System funktioniert, muss die Zweckerfüllung aus der Perspektive des Antragsstellers gemessen werden. Das bedeutet so viel wie eine genaue Berechnung der Erfüllungszeiten ab dem Zeitpunkt, an dem die Antragssteller zum ersten Mal bei der Behörde vorsprechen, bis zu dem Zeitpunkt, an dem sie die korrekte Beihilfe ausgezahlt erhalten, oder bis man ihnen sagen muss, dass sie keinen Anspruch darauf haben. Mit dem Vanguard-Ansatz verarbeitet eine Behörde Leistungsanträge aller Art normalerweise innert einer Frist von drei bis sechs Tagen – ein Ergebnis, das so außerordentlich viel besser ist als der Regierungsbenchmark von 28 Tagen, dass niemand auch nur davon geträumt hätte, es als Ziel festzulegen.

Es ist aber leider so, dass Gemeinden, die diesem Ansatz gefolgt sind, Probleme mit den einschlägigen Regierungsstellen bekommen haben. Die Inspektoren führen ihre Kontrollen im Hinblick auf die Befolgung der Normen durch – doch bei den beschriebenen Systemen, wie erfolgreich sie auch sein mögen, können sie ihre Kreuze nicht ins betreffende Kästchen machen (Zielkontrolle, Pläne für die gemeinsame Nutzung von Dienstleistungen usw.). Allzu oft zwingt die Aufsichtsstruktur die Führung von Organisationen dazu, eher die Dinge zu tun, die zu kontrollieren die Aufgabe der Inspektoren ist, als diejenigen Dinge zu tun, welche die Nachfrage der Kunden befriedigen – denn wer bei der Inspektion durchfiel, sah im „Terror“-Regime der Zielvorgaben der damaligen Labour-Regierung gar nicht gut aus (Hood, 2006).

Es ist heilsam, die Performance dieser Behörden mit derjenigen der Abteilungen zu vergleichen, welche die verschiedenen Skaleneffekt-Reformerlasse der Regierung befolgt haben. Wie bereits oben angemerkt, ist die Arbeitsweise der Einkommenssteuer- und Zollbehörden (Revenue and Customs, HMRC) wohl das krasseste Beispiel für das Versagen dieses auf Befehl und Kontrolle beruhenden Skaleneffekt-Denkens. Die Zusammenlegung der HMRC-Behörden, die durch den damaligen Schatzkanzler Gordon Brown eingeleitet wurde, war ein Musterbeispiel der amtlichen Fixierung auf Skaleneffekte und Zentralisierung. In einem klassischen Fall von „Industrialisierung“ einer Dienstleistung im Glauben, dass eine Steuerbehörde ihre Dienstleistungen wie ein Massenprodukt herstellen könne, hat sich die HMRC „verschlankt“ und ist im selben Zug gescheitert (Seddon, 2012). Ihre Arbeit wurde standardisiert und hat sich spezialisiert. Das Augenmerk der Führung liegt auf der Aktivität und nicht auf der sinnvollen Erfüllung eines Zwecks. In einem fehlgeleiteten Versuch, eine Kultur der Leistung zu schaffen, werden die Arbeitnehmer gezwungen, das falsche Problem der Führung zu lösen: „Warum haben wir unsere Ziele nicht gestern erreicht?“

Während die Führung der HMRC die parlamentarischen Untersuchungsausschüsse davon zu überzeugen versucht, dass niedrigere Transaktionskosten eine Verbesserung herbeiführen werden, ist das sichtbare Ergebnis ein anderes, nämlich eine wachsende Nachfrage aufgrund einer fehlerhaften Dienstleistung – eben Failure Demand (House of Commons Treasury Committee, 2011; BBC, 2010, Warwick-Ching, 2011). Steuerberater haben Websites aufgeschaltet, um sich über die Anzahl Arbeitsschritte zu beklagen, die es braucht, um eine Dienstleistung zu erhalten. Selbst wenn Personen in einem der Callcenter der HMRC anrufen und tatsächlich jemand den Anruf entgegennimmt, sind sie oft verunsichert über den Rat, den sie erhalten haben (Barrow, 2011). AdviceUK, die Dachorganisation der Wohlfahrtsorganisationen, ist zum Schluss gelangt, dass es die Mitgliederorganisationen im ganzen Vereinigten Königreich mindestens GBP 500 Millionen jährlich kostet, um die durch die HMRC und den ebenso funktionsgestörten DWP verursachte Failure Demand im Nachhinein aufzuarbeiten (AdviceUK, 2008).

Die HMRC ist das lebende Beispiel für den fehlgeleiteten Glauben an positive Skaleneffekte: Der Glaube, dass Effizienz durch niedrigere Kosten pro Arbeitsschritt, Spezialisierung der Mitarbeiter und Standardisierung der Arbeit erzielt werden könne, wobei eine IT-„Lösung“ als Mittel zum Zweck verwendet wird. Der Ansatz scheitert, weil er fälschlicherweise annimmt, dass der Umstand, dass bestimmte Kanäle billiger zu haben sind als andere, wichtiger sei als die Gestaltung des Ganzen. Leider werden die niedrigeren Kosten der einzelnen Arbeitsschritte durch die wachsende Failure Demand mehr als ausgeglichen, was wiederum bedeutet, dass die Gesamtanzahl der Arbeitsschritte, welche die Kunden durchlaufen müssen, um eine Dienstleistung zu erhalten, steigt. Die zentrale Idee, dass Kosten mit Aktivität zusammenhängen, veranlasst die Führung, genau den falschen Hebel zu betätigen, und verursacht damit höhere Kosten.

Trotz der Beweislage von „Vorzeigeprogrammen“ wie der HMRC bleiben die Vorstellungen von positiven Skaleneffekten allgegenwärtig. Ein aufschlussreiches Beispiel ist der neue Bericht des National Audit Office (NAO), der britischen Revisionsstelle. Der Bericht geht im Detail auf das Versagen der auf Skaleneffekte zählenden Zusammenlegung von Diensten (shared service) des Vereinigten Königreichs ein und zieht dann sämtliche falschen Schlüsse, die man überhaupt daraus ziehen kann (NAO, 2012). Der von überzeugenden Beweisen für die hohen Kosten des Versagens strotzende Bericht kommt zum Schluss, dass das Problem bei der Implementierung liegt und dass (wo haben wir das erst kürzlich lesen können?) die Antwort darin liegt, es besser zu machen. Gemäß dem Bericht hätten die shared services insbesondere deshalb versagt, weil die Anbieter bzw. Dienstleister ihre Dienstleistungen für Kunden fälschlicherweise „kundenspezifisch“ ausgelegt hätten, anstatt sie dazu zu zwingen, diese im Hinblick auf Einsparungen – und noch alarmierender: auf die Anforderungen der Informatikplattformen – zu standardisieren. Das ist ein bemerkenswertes Beispiel dafür, wie der Karren vor den Ochsen gespannt werden kann. Ohne die von ihm selbst erbrachten Beweise zu berücksichtigen, lautet die Schlussfolgerung des Berichts, dass das Cabinet Office (die britische Regierung) Druck auf die Behörden machen müsse, damit diese die Dienstleistungen gemeinsam nutzen (shared services), verbunden mit verstärkter Governance und Projektmanagement, womit solches Versagen in Zukunft vermieden werden könne (Best, 2012). Es ist ein treffendes Beispiel dafür, wie „das Falsche richtiger gemacht“ werden kann, wie es Russell Ackoff ausgedrückt hat, was aber die Dinge in Tat und Wahrheit noch „falscher“ macht (Stern, 2009).

Eine Dienstleistung zu erbringen ist nicht dasselbe wie ein Produkt herzustellen

Wie wir oben festgestellt haben, basieren zahlreiche Versuche, Dienstleistungen zu „industrialisieren“, auf einem fehlgeleiteten Versuch, die Skalenvorteile von Adam Smiths Nadelfabrik und Henry Fords Automobilfabriken zu reproduzieren. Die Produktionsindustrie kann eine Führung mit einer Befehl/Kontroll-Struktur durchaus überleben (was jedoch mit Kosten verbunden ist), weil die Produkte standardisiert sind; es bestehen Einsparungsmöglichkeiten, weil die Vorgaben eingehalten werden. Doch Dienstleistungen unterscheiden sich in entscheidenden Punkten von der Herstellung von Produkten. Abgesehen vom offensichtlichen Fehlen jeglicher physischer Produktion kann man sagen, dass eine Dienstleistung vom Kunden und vom Dienstleister gemeinsam produziert wird. Die Vielfalt der Nachfrage ist ungleich größer. Anstatt an ein System zu denken, das physische Teile zusammenfügt, um im Schritt mit der Nachfrage nach dem Modell des Produktionssystems der Montagewerke von Toyota (Ohno, 1988) zu produzieren, muss das System auf eine Art und Weise konzipiert werden, die ein (größtenteils) immaterielles Know-how verschiedener Akteure als Antwort auf die Vielfalt der Kundenbedürfnisse zusammenbringt. Ein vielfältiger Zweck erfordert vielfältige Methoden, weil damit vielfältige Probleme gelöst werden müssen. Beim Lösen dieser Probleme zeigt sich, wie die Dienstleistungen gestaltet werden müssen, aus denen die Kunden dann Nutzen ziehen können (d.h. das erhalten, was sie möchten).

Auf Dienstleistungsorganisationen angewandt, reagiert das traditionelle Konzept der Befehl/Kontroll-Struktur auf die Vielfalt von Kundenanforderungen, indem zur Bearbeitung Arbeitsabläufe, Formulare, Funktionen, Ebenen und spezialisierte „Fabriken“ und so weiter eingeführt werden. Die Folge davon ist eine riesige Verschwendung. Um der Verschwendung Einhalt zu gebieten, müssen die Funktionsstrukturen auseinandergenommen und eine Kultur der Vielfalt eingeführt werden.

Konventionell ausgebildete Führungskräfte sind der Meinung, dass das viel Zeit in Anspruch nehmen wird. Das liegt teilweise an der Art und Weise, wie sie über den Wandel nachdenken. Es liegt auch an den Implikationen für ihr Selbstverständnis und ihre bisherige Arbeitsweise. Unter dem Etikett der „Dienste“ wurden viele unserer Organisationen als Massenproduktionsfabriken aufgebaut, die mit detaillierten Tätigkeitsprogrammen funktionieren, die von Managern geführt werden. Dies stellt oftmals eine bedeutende Investition in menschliche und finanzielle Ressourcen dar. Diese Bemühungen wieder rückgängig zu machen oder neu auszurichten, stellt eine große psychologische und intellektuelle Herausforderung dar.

Die Maximierung der Fähigkeit, Vielfalt zu bewältigen, ist von zentraler Wichtigkeit für die Verbesserung der Dienstleistung und die Senkung der Kosten. Der systemische Ansatz schöpft aus dem Einfallsreichtum der Arbeitnehmer, um das System zu verwalten und zu verbessern. Es ist eine intelligente Nutzung intelligenter Menschen; es ist die Integrierung der Anpassungsfähigkeit, die es der Organisation ermöglicht, effizient auf Kundenanfragen zu reagieren. Die Arbeitnehmer sind mit den Kunden in von ihnen selbst verwalteten Beziehungen verbunden. Bei der Organisation der Arbeitsabläufe ist die Arbeit selbst die Information; sie enthält in ihrem Kern die notwendige Information, die benötigt wird, um die betreffende Arbeit auszuführen.

Menschen werden gut mit Vielfalt fertig, Computer nicht. Wo die Manager den systemischen Ansatz pflegen, lernen sie, Computer für die Dinge zu benutzen, für die sie gut sind, und im Gegensatz dazu Computer eben nicht für die Aufgaben einzusetzen, wofür sich Menschen eignen. Die Folgen davon sind weniger Computersysteme und mehr Kontrolle. Der Wert der Informatik liegt darin, diejenigen zu unterstützen, die eine Dienstleistung erbringen; in großangelegten Systemen dominieren die Informatiksysteme und behindern die Erbringung guter Dienstleistungen. Computer sind zum Zement für eine Führung mit Befehl/Kontroll-Struktur (command and control management) geworden und widerspiegeln die unangefochtene Annahme, dass Führungskräfte Ziele setzen und dann Kontrollsysteme einrichten müssen, um mit Leistungsanreizen, Leistungsbeurteilungen, Budget-Reports und Computern die Zielerreichung zu messen. Aber das Gegenteil ist richtig: Um Dienstleistungsorganisationen dazu zu bringen, besser zu funktionieren, müssen ebendiese Dinge aus der Organisation entfernt werden.

Politikgestaltung anhand erwiesener Tatsachen

Die Beispiele für die Neugestaltung stellen eine verbesserte Dienstleistung für Leistungsempfänger unter Beweis, und zwar zu einem niedrigeren Preis und im Rahmen einer besseren Beziehung mit den Menschen, die diese Unterstützung brauchen. Es gibt aber noch weitere, unvorhergesehene Auswirkungen: Die Mitarbeiter der betroffenen Behörden haben gelernt, ihre Arbeit als Hilfeleistung zur Lösung der Probleme dieser Menschen zu begreifen (mit Wohnbeihilfen und anderen, ähnlichen Leistungen wie kostenlosen Mahlzeiten in der Schule oder Gesundheitsfürsorge) und nicht nur als Verwaltung von Fürsorgeleistungen – eine Perspektive, die innerhalb eines fragmentierten Skalensystems gar nicht möglich gewesen wäre (Middleton, 2010). Hinzu kommen schlüssige Beweise dafür, dass die Aufdeckung von Betrugsfällen in diesen lokal gestalteten Systemen weit effizienter ist als in einem auf landesweiter Ebene organisierten Netzwerk.

Um auf den „Kern des Leitbildes“ zurückzukommen, der in den Vorschlägen für den Universal Credit enthalten ist, sind wir der Meinung, dass dieses Paradigma drei grundsätzliche Mängel aufweist:

  • Es behandelt sämtliche Anfragen als „Arbeit, die zu erledigen ist“, und lässt dabei das wichtige Thema der Failure Demand völlig außer Acht.
  • Es nimmt an, dass die Menschen für ihre Arbeit zur Rechenschaft gezogen werden müssen. Wie W. Edwards Deming lehrte, lassen sich 95 Prozent der individuellen Leistungsunterschiede in Tat und Wahrheit auf die Gestaltung der Arbeit zurückführen und auf die Art und Weise, wie sie verwaltet wird, also auf das System selbst, was die Verantwortung auf die Führung zurückwirft (Deming, zitiert in Scholtes, 1998, S. 296). Den Einzelnen hier zur Verantwortung zu ziehen, führt zu unmenschlichen Arbeitsbedingungen: Die DWP-Callcenter werden von Mitarbeitern, die in einen zweitägigen Streik traten, als „Hölle“ (living hell) bezeichnet (Davies, 2011), während die HMRC unter einem langwierigen Streit über die Messung der Arbeitsleistung (Gall, 2008) und die katastrophalen Mitarbeiterbeziehungen leidet.
  • Es gelingt ihm nicht, die Vielfalt des Bedarfs an Leistungen zu absorbieren. Indem die Art der Nachfrage außer Acht gelassen wird und, wie oben beschrieben, nur die Tätigkeit gemessen und gemanagt wird, wird dafür gesorgt, dass die Kosten steigen und dass die Dienstleistungen immer schlechter werden. Sowohl in der HMRC als auch im DWP wurden die Arbeitsabläufe standardisiert, in der Annahme, dass Standardisierung zu niedrigeren Kosten führen würde; in Wirklichkeit ist sie zusammen mit der Spezialisierung eine der Hauptursachen der Failure Demand und führt zu höheren Kosten.

Gemäß den Vorschlägen der Regierung wird die volle Implementierung des Universal Credit sieben Jahre dauern und massive Investitionen in Informatiksysteme verursachen. Doch diese Formel ist mitnichten dazu geeignet, Vielfalt zu absorbieren, und wird wie immer riesige Mengen an Failure Demand sowie Unzufriedenheit bei der Bevölkerung und Kosten generieren. Wenn im Gegensatz dazu das, was den Universal Credit ausmacht, heute definiert werden könnte, könnten Wohnbeihilfebehörden nach einer wie oben beschriebenen Umgestaltung diesen Kredit schnell und effizient bereitstellen, und zwar in wenigen Wochen. Damit dieser Kredit seinen Zweck auch erfüllt, sollten es eigentlich diese Behörden sein, die die Regeln entwerfen, um die Lösung risikofrei zu gestalten.

Wesentlich für die Verbesserung des Konzepts ist, i) für das nötige Know-how bei der ersten Anlaufstelle zu sorgen, um die vorhersehbare Wertnachfrage („value demand“, also die Forderung nach einer Leistung oder die Mitteilung einer Änderung der persönlichen Umstände) zu befriedigen; ii) den Mitarbeitern zu ermöglichen, sich das Know-how für die weniger vorhersehbare Nachfrage durch Maßnahmen zu besorgen, die mit dem eigentlichen Zweck der Anfrage zusammenhängen (die korrekte Geldsumme innerhalb einer möglichst kurzen Frist an die anspruchsberechtigten Kunden auszuzahlen); und iii) den Fokus des Managements von der Verwaltung der Tätigkeiten auf die Verwaltung der Zweckbestimmung des gesamten Systems zu verlagern. Durch die vernetzte Anwendung dieser Prinzipien haben die Wohnbeihilfebehörden in der Folge eine andere Lektion gelernt. Die Bedürfnisse und Probleme der Menschen treten in vielfältigster Form und Gestalt auf; sie allesamt beim ersten Kontakt am Schalter lösen zu können, birgt ein riesiges (meist unsichtbares) Sparpotenzial, da es in der Folge die Nachfrage nach anderen Dienstleistungen verringert. Anders als in den industriell gestalteten Systemen wie HMRC und DWP ist die Arbeitsmoral in den wie oben aufgebauten Behörden durchweg hoch, weil die Mitarbeiter intrinsisch motiviert sind, wobei sie Herzbergs Devise illustrieren: Die beste Art und Weise, die Leute dazu zu bringen, gute Arbeit zu leisten, besteht darin, ihnen gute Arbeit zu geben (Herzberg, 1987).

Trotz der wachsenden Belege sowohl für das Versagen der Skalensysteme (z.B. in Westaustralien3, bei den Forschungsräten (Research Councils4) im Vereinigten Königreich oder die katastrophale Erfahrung der Shared Services im UK Department of Transport5) als auch für den Erfolg der Vanguard-Methode (Beispiele für deren erfolgreiche Anwendung sind dokumentiert für das Vereinigte Königreich, Neuseeland (Middleton, 2010) sowie die Niederlanden) halten die politisch Verantwortlichen an zwar plausiblen, aber falschen Ideen fest. Es ist leider so, dass Politiker nicht anhand von Beweisen arbeiten, und das ist höchst bedauerlich für unser politisches System. Politiker wollen Geschichte(n) schreiben; sie machen sich eher Sorgen darüber, wie sie ein schwieriges Fernsehinterview bewältigen können, als darüber, ob ihre Initiativen funktionieren werden. Wie Alex Stevens (2011) aufzeigen konnte, ist Whitehall6 eine politische Maschine, die Gewissheiten der Genauigkeit vorzieht, das Handeln dem Widerspruch, und die nur solche Beweise akzeptiert, die ihrer eigenen Sichtweise schmeicheln. Ihre Politik basiert auf einer systematischen Verzerrung der Tatsachen. Deshalb die anhaltende Förderung des „Skalengedankens“ trotz der überwältigenden Anzahl Beweise für das Versagen solcher Systeme. Die mit den Misserfolgen verbundenen Kosten, die zu jedem Zeitpunkt enorm sind, stechen in einer Periode von Sparmaßnahmen noch stärker hervor. Was kümmern uns die Beweise für die vergangenen Versäumnisse der IT-basierten Skalensysteme? „Standardmäßig digital“ passt zum gegenwärtigen Zeitgeist der Regierung. Politiker machen sich immer stark dafür, den öffentlichen Dienst zur Rechenschaft zu ziehen, doch in diesem Kontext heißt Rechenschaft nicht viel mehr als die Befolgung von oben verkündeter Ideen und Meinungen. Wie es der finnische Pädagoge Pasi Sahlberg ausdrückt: „Die Rechenschaftspflicht ist das, was übrig bleibt, wenn man die Verantwortung gestrichen hat“ (Partanen, 2011).

Wir haben aus der Arbeit mit öffentlichen Diensten in verschiedenen Ländern gelernt, dass die Struktur der Regierung (ob dezentral oder zentral) nicht der entscheidende Faktor ist. Was allerdings den Unterschied ausmacht, ist die Menge und die Natur der Kontrolle, die über Pflichtenhefte ausgeübt wird und mit welchen die Dienste konform sein müssen – sowie über Inspektionen, also das Mittel, um dafür zu sorgen, dass die Regeln befolgt werden. Sobald eine Behörde Methoden und Maßnahmen an externe Dienstleister in Auftrag gibt, entstehen unvermeidbare Probleme. Die Berechtigung, Methoden und Maßnahmen zu outsourcen, muss den Behörden entzogen werden und muss in die Verantwortung der Führungskräfte übergehen, welche die Dienstleistung erbringen. Die Verantwortlichkeit der Kontrollstelle ist eine wesentliche Voraussetzung für Innovation.

Ein Bestandteil von Führung ist der Anspruch, “Verbesserungen” zu planen, mit dem Ergebnis, dass gewaltige Investitionen in die Bürokratie für Interpretierung, Planung, Projektmanagement, Verwaltung, Berichterstattung und Eigenwerbung getätigt werden, die allesamt riesige Hindernisse für Innovationen darstellen. Wie alle Pioniere hier durch Erfahrung gelernt haben, ist der Wandel ein mit der Zeit wachsendes Gut, sodass seine Planung ein Widerspruch in sich ist. Als Erstes muss eine Führung ihre Systeme studieren, um Wissen zu erwerben; um zu verstehen, warum die gegenwärtige Arbeitsweise zu suboptimalen Leistungen führt; um zu erkennen, wie wichtig es ist, die reelle Kundennachfrage zu kennen, und um zu lernen, wie man ein System entwickelt, das diese Nachfrage auch bedient. Und indem sie das tut, stellt sie fest, dass Einsparungen bei den Arbeitsabläufen entstehen und nicht aus Skalenvorteilen.

Abschließende Gedanken

Abschließend wird an die Politik appelliert, dass sie sich mehr an Beweisen orientiert. In öffentlichen Diensten auf der ganzen Welt kommt etwas in Bewegung, mit kleinen Gruppen engagierter Menschen, die enthusiastisch demonstrieren, dass aus der Erbringung echt lokaler Dienstleistungen eine bessere Wirtschaft entstehen kann. Es wurden schon zahlreiche Beispiele für den Erfolg dieses Ansatzes veröffentlicht (Middleton, 2010; Pell, 2012), und es sind noch mehr in Vorbereitung, in Büchern und Fallstudien7. Es handelt sich hierbei um konkrete Beweise, aber es besteht die Befürchtung, dass dieser Ansatz so stark der vorherrschenden Meinung und der gegenwärtigen politischen Richtung zuwiderläuft, dass es vielen unwahrscheinlich vorkommt, dass er nachvollzogen wird. Zahlreiche Regierungen mit ihrer Führung von oben nach unten und ihrer tief verankerten Befehls- und Kontrollstruktur sind gar nicht in der Lage, diese Beweislage zu akzeptieren. Obwohl sich der vorliegende Artikel auf die Mängel der spezifischen Reformpläne der sozialen Sicherheit im Vereinigten Königreich konzentriert, geht es vor allem darum, dass Regierungen auf der ganzen Welt erkennen sollten, dass die Zentralgewalt fähig sein muss, Innovation dort zu fördern, wo sie auf lokaler Ebene stattfindet, anstatt sie zu unterdrücken, indem sie spezifische Methoden vorschreibt, wie sie geschehen soll. Wir hoffen, dass Regierungen eine einzige politische Initiative ergreifen: nämlich die Verantwortung, also die Voraussetzung für Innovation bei der Erbringung von Dienstleistungen, künftig dorthin zu verlagern, wo sie hingehört, nämlich zu den lokalen Führungskräften dieser Dienste.

Footnotes

  1. 1

    Siehe <http://www.issa.int>.

  2. 2

    Die Gestaltung der Systeme ist eine Herausforderung für die gegenwärtig geltende Norm, die darin besteht, „die Dienstleistung immer dümmer zu gestalten“ (d.h. billige Arbeitskräfte einzustellen, die mit computergestützten Diagnosen arbeiten müssen, und ihnen Wort für Wort einzutrichtern, was sie zu sagen und wie sie zu handeln haben. Traditionsgemäß erhalten die Angestellten ihre Ausbildung im Rahmen fixer Prozesse, Themen und Regeln. Das ist der Grund dafür, dass die konventionelle Ausbildung trotz der dafür aufgewendeten Zeit die Mitarbeiter schlecht für die Beantwortung von Anrufen vorbereitet und weshalb es sie verständlicherweise nervös macht. Wir haben alle schon die Erfahrung gemacht, mit Mitarbeitern eines Callcenters zu sprechen, die unfähig waren, unser Problem zu lösen. Im Gegensatz dazu müssen Mitarbeiter im Dienstleistungssektor mit dem nötigen Wissen ausgestattet sein, um mit der Komplexität und der Vielfalt der Kundenanfragen umgehen zu können. Wenn die Mitarbeiter im Hinblick auf die Anforderungen ausgebildet werden, dann wissen sie genau, wo sie sich Unterstützung holen können, wenn sie einmal mit einer Anfrage konfrontiert sind, für die sie nicht spezifisch ausgebildet wurden. Eine den Anforderungen entsprechende Ausbildung verpflichtet die Mitarbeiter der Behörde dazu, die Probleme der Antragssteller zu lösen, und sorgt für eine kontinuierliche Verbesserung der Dienstleistung. Die Folge davon, dass „die Dienstleistung intelligenter gestaltet wird“, ist eine Senkung der Kosten. Die Organisation lernt, die Arbeit zu verrichten, für welche die Behörde in erster Linie zuständig ist („value work“), und nichts als das. So werden überflüssige Arbeitsgänge vermieden und das gesamte System entschlackt.

  3. 3

    Das gemeinsam genutzte Dienstleistungszentrum des Finanzministeriums von Westaustralien versprach Einsparungen in Höhe von AUD 56 Mio., kostete aber letztendlich AUD 401 Mio. (Western Australia Economic Regulation Authority, 2011).

  4. 4

    Der National Audit Office Report berichtete, dass das Projekt des Forschungsausschusses im Dezember 2009 abgeschlossen sein würde und dass sich die Kosten auf GBP 79 Mio. belaufen würden. Tatsächlich war das Projekt aber erst im März 2011 fertig und kostete GBP 130 Mio. (NAO, 2011).

  5. 5

    Die Shared Services des Transportministeriums, welche ursprünglich GBP 57 Mio. Einsparungen bringen sollten, haben den britischen Steuerzahler vermutlich um die GBP 170 Mio. gekostet und sind ein Managementversagen, das vom Ausschuss für öffentliches Rechnungswesen des House of Commons öffentlich als Zurschaustellung einer „gewaltigen Inkompetenz“ bezeichnet wurde. Die neuesten Beweise für die gestiegenen Kosten wurden in einem Bericht des engeren Ausschusses für Transporte dokumentiert (House of Commons Transport Select Committee report, 2010).

  6. 6

    Whitehall gilt als das Zentrum der britischen Regierung. Die Straßen des gleichnamigen Quartiers sind von Regierungsgebäuden und Ministerien gesäumt. Der Name „Whitehall“ wird somit nicht nur für die Gegend, sondern häufig auch als Metapher für die gesamte britische staatliche Verwaltung verwendet.

  7. 7

    Siehe <http://www.thesystemsthinkingreview.co.uk>.

Ancillary