El talón de Aquiles del proyecto de producción en serie aplicado a los servicios en la administración de la seguridad social: el caso del Crédito Universal en el Reino Unido

Authors


Direcciones para la correspondencia: Profesor John Seddon, dirigente de las organizaciones Vanguard, Vanguard Ltd, Villiers House, 1 Nelson St., Buckingham MK18 1BU, Reino Unido; correo electrónico: john@vanguardconsult.co.uk. Brendan O'Donovan, Jefe de Investigación en Vanguard Ltd, Villiers House, 1 Nelson St., Buckingham MK18 1BU, Reino Unido; correo electrónico: brendan@vanguardconsult.co.uk.

Resumen

El presente artículo ofrece una visión crítica de las reformas del Gobierno del Reino Unido relativas a las prestaciones previstas en el marco del denominado Crédito Universal. Se dice que el Crédito Universal está destinado a fracasar a causa de la política que especifica el modo de prestar estos servicios (digitalizados por omisión). Los autores afirman que se ha permitido que el concepto de producción en serie se infiltre de manera discreta pero ubicua en la gestión de los medios por los que el Gobierno pretende conseguir el objetivo de la política de valorización del trabajo. Siguiendo el método Vanguard de Seddon, se analiza un ejemplo práctico de cómo unas autoridades locales concibieron un mejor servicio de los subsidios a la vivienda. Los resultados de este servicio incluyen la posibilidad de tratar un 50 por ciento más de solicitudes con menos recursos en la mitad del plazo oficial. Por último, el artículo destaca la necesidad de desarrollar una política mayormente basada en pruebas.

Introducción: las fallas en las hipótesis de las economías de escala

Los servicios locales son personalizados, receptivos, participativos y productivos. Contrariamente a la intuición, estos servicios son también de alta calidad y de bajo costo. Las autoridades locales británicas que han rechazado la guía de buenas prácticas del Gobierno del Reino Unido sobre la forma de gestionar los subsidios a la vivienda ofrecen en la actualidad un servicio que supera de modo amplio los objetivos oficiales y reduce los costos mucho más allá de lo esperado. Los condados de Devon Este y Stroud, por citar sólo dos ejemplos, tramitan los subsidios en menos de la mitad del plazo oficial, en un período en que crece el número de solicitantes (Middleton, 2010). En Devon Este se tramitaron un 33 por ciento más de solicitudes y, en Stroud, un 50 por ciento más, y en ambos casos se utilizaron menos recursos. El condado de Blaenau Gwent pasó de figurar al final de la clasificación del país de Gales a encabezarla; la mejora del servicio de subsidios redujo el número de solicitudes en un 50 por ciento y las entrevistas personales destinadas a solucionar problemas en un 57 por ciento (Zokaei y otros, 2010). Se trata de mejoras y ahorros que nunca se hubieran incluido en un plan del Gobierno central.

Sin embargo, hay una dificultad. La idea de un servicio local y de carácter personalizado es contraria a las políticas de los sucesivos gobiernos del Reino Unido encaminadas a reformar el sector público, en particular, el plan de la actual coalición conservadora y liberal demócrata para reformar las prestaciones de la seguridad social mediante la introducción del nuevo Crédito Universal (DWP, 2010). Los autores apoyan la intención declarada del Estado de reprogramar las prestaciones de seguridad social para «valorizar el trabajo» (Kirkup, 2011b). Sin embargo, los ministros han elaborado una política que establece el modo en que se ha de suministrar el Crédito Universal. El Gobierno desea utilizar los cambios esperables en los subsidios de desempleo para lograr su objetivo de digitalizar todos los servicios públicos (Cabinet Office, 2010). Los solicitantes deberán utilizar la red de internet como canal de prestación; en caso de que ésta no satisfaga sus necesidades, podrán dirigirse a un centro de llamadas centralizado. Como corolario de estas medidas, el Gobierno pretende cerrar las oficinas locales que proporcionan los subsidios a la vivienda.

El examen de lo que ocurre actualmente en el caso de los proyectos industriales dominados por la informática, como el propuesto para el Crédito Universal, revela graves distorsiones del flujo de servicios, y una prestación de servicios al cliente en absoluto regular. Se producen muchos costos adicionales en el tratamiento de las transferencias, la reelaboración de trabajos, la duplicación de tareas y en el esfuerzo por conseguir objetivos de actividad y niveles de servicio. Todas estas «condiciones del sistema» alargan los plazos para la prestación de los servicios y crean, por lo tanto, una demanda por falta de satisfacción del servicio, o por mala calidad del mismo (Seddon, 2003, pág. 26). En otras palabras, el servicio empeora y los costos aumentan. Este tipo de proyectos de producción en serie fallan estrepitosamente en todos los aspectos.

Antes de analizar en mayor detalle los fallos de proyecto de estas reformas de la protección social, en la siguiente sección se presenta de modo breve el motivo por el que el modelo de prestación de servicios de los programas industrializados e impersonales de seguridad social ha seguido siendo atractivo para los políticos. La historia del proyecto de operaciones que persiguen economías de escala es antigua y ha influido de forma importante en las decisiones de los gestores y los políticos por igual.

Concepto de producción en serie: los hitos de la historia de la dirección de operaciones

La economía de escala, al igual que muchos principios de gestión modernos es un concepto económico. Cuando se pueden producir a mayor escala un mayor número de unidades de un bien mediante costos más bajos de los insumos (en promedio), se dice que se han alcanzado economías de escala. Esta idea se remonta a Adam Smith, padre de la economía moderna. En el reverso del nuevo billete de 20 libras esterlinas (GBP) figura un retrato de Smith y las siguientes palabras: «La división del trabajo en la producción de alfileres: (y el consiguiente gran incremento en la cantidad de trabajo realizado)».

En su obra más célebre, La riqueza de las naciones, Smith (1998) explica cómo mientras un trabajador podía fabricar 20 alfileres al día, diez trabajadores, distribuyéndose entre ellos las dieciocho operaciones de la fabricación del alfiler, podían fabricar 48.000 unidades. Según Smith, la división del trabajo y la especialización son los dos principales medios de lograr este aumento de la productividad. Opinaba que, mediante estas técnicas, no sólo los empleados se concentrarían en una tarea concreta, sino que, con el tiempo, mejorarían las aptitudes necesarias para realizar su trabajo, lo que les permitiría realizarlo mejor y más rápidamente. Por lo tanto, gracias a esta eficiencia, se podría ahorrar tiempo y dinero e incrementar los niveles de producción: quedó así establecida la idea de que la producción en serie produce economías de escala. Cabe señalar que el concepto innovador de Smith también estaba relacionado con la mecanización, algo característico de los sistemas de fabricación.

El siguiente impulso al concepto de producción en serie vino dado por los pioneros Frederick Winslow Taylor y Henry Ford a principios del siglo xx. Dedicaron sus esfuerzos a mejorar la productividad mediante la especialización y la normalización del trabajo. F. W. Taylor desarrolló lo que se denominó «gestión científica» (Taylor, 1998). Incorporó la noción de método a la gestión (que describió como la búsqueda de «la mejor manera» de realizar una tarea). Esta idea generó la creación de departamentos de organización y métodos en todas las grandes estructuras productivas. El concepto de método se vinculó a la supervisión: los gestores consideraron que era su función decidir cuál era la mejor forma de desempeñar una tarea y que el papel de los trabajadores era seguir un método específico.

Sin embargo, tal vez la aportación más importante al predominio del concepto de economía de escala en la gestión haya sido el sistema de producción masiva (Ford, 2003). A principios del siglo xx, los automóviles negros modelo «T» surgían de una fábrica que trabajaba como una gran máquina en la que hombres y trabajadores fluían armoniosamente. Esta innovación le permitió reducir los costos de fabricación a la mitad y duplicar los salarios de los trabajadores, lo que llamó la atención en todo el mundo; la fábrica de producción masiva había aportado eficiencia, y la eficiencia significaba capacidad de competir. Las fábricas de Ford eran envidiadas en todo el mundo por su fabricación en serie y su eficiencia (Krafcik, 1988). La producción en serie se convirtió en norma. Inevitablemente, otras empresas copiaron los métodos de Ford, y varios especialistas en gestión empezaron a detallar la aplicación de los enfoques de Taylor y Ford en otras organizaciones: así nació la «dirección de fábrica» (Lockyer, 1962). En la década de 1970 este ámbito fue ampliándose progresivamente hasta convertirse en «dirección de operaciones» y abarcar finalmente las operaciones de servicios y de fabricación (Johnston, 2005).

El pensamiento en serie y la transición hacia servicios industrializados y normalizados

En 1972 Ted Levitt escribió un artículo precursor en la Harvard Business Review (HBR) titulado «Production-line approach to service». Allí se pedía a los gestores que se centraran tanto en la mejora de la eficiencia y del proyecto de los servicios como en las operaciones de fabricación:

En definitiva, para mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios, las empresas deben aplicar el pensamiento tecnocrático que, en otros ámbitos, ha sustituido el elevado costo y elegancia errática del artesano por el bajo costo y la predecible y generosa eficiencia del fabricante (Levitt, 1972, págs. 43-44).

Levitt utilizó el ejemplo de la producción y el servicio de comida rápida de MacDonald's para ilustrar cómo los métodos de fabricación podían utilizarse de forma rentable en el caso de los servicios. El método mediante el cual esta empresa logró su posición dominante en el mercado se basa en el dominio de un sistema «creado y puesto en marcha con una estricta disciplina tecnológica que garantiza un servicio rápido, limpio y fiable en un entorno que ofrece un sentimiento de orgullo y dignidad a los empleados que cobran un modesto salario». Según Levitt, McDonald's aplicó con éxito «un modo de pensar propio de la producción industrial a uno de servicio intensivo en personal» (Levitt, 1972, pág. 45), lo que reforzaba el argumento de que el proyecto de los servicios debía basarse en los enfoques de normalización y especialización de la fabricación.

Richard Chase dio otro paso importante al proponer, en un artículo de la HBR, que las operaciones de servicios se dividieran en servicios internos y externos (Chase, 1978). En esencia, el argumento de crear servicios internos separados era que, al no estar en contacto con los clientes, tenían grandes posibilidades de lograr mayor eficiencia. Según Chase, los sistemas en que los servicios estaban muy vinculados a los clientes eran más difíciles de controlar y racionalizar que los sistemas en los que existía poco contacto entre ambos; por lo tanto, separar los servicios internos de los externos permitía lograr lo que él consideraba la base técnica para poder funcionar como una fábrica, aislada de las influencias externas, siguiendo un plan orientado a los recursos y optimizando la eficiencia mediante la gestión de lotes, pronósticos, control de inventarios y medición del trabajo, como en el caso de la fabricación.

Estas ideas siguen siendo la base conceptual actual del proyecto y la gestión de los servicios. Como afirma Michael Porter (1980, pág. 7), economista norteamericano convertido en gurú de la gestión:

Las economías de escala se pueden encontrar en prácticamente todas las funciones de la empresa, incluida la fabricación, las compras, la investigación y el desarrollo, la comercialización, las redes de servicios, la utilización de la fuerza de ventas y la distribución.

El arquetipo de la producción en serie en el proyecto de servicios

El arquetipo de la producción en serie en el proyecto de servicios proviene de muchas generaciones de teoría de gestión convencional. Muchas de las hipótesis subyacentes son tan omnipresentes en la literatura y práctica de la gestión que se han vuelto invisibles, ocultas tras la visión inmediata. Se presentan varias características del arquetipo del proyecto de producción en serie:

  • Normalización y especialización.
  • Servicios externos e internos separados y optimizados.
  • Gestión de los canales de acceso (forzar a los clientes a comunicarse con la organización a través de canales de bajo costo, como el teléfono o la red).

Según este arquetipo, la primera preocupación del equipo directivo es la gestión de la actividad sobre la base del supuesto de que la actividad representa un costo. Para ello, la gestión de mando y control se centra en lo que Seddon (2008, pág. 51) describe como el «paradigma central de la gestión»:

  • ¿Cuánto trabajo ingresa?
  • ¿De cuántas personas dispongo?
  • ¿Cuánto tarda el personal en realizar el trabajo?

Sin embargo, al estudiar las organizaciones de servicios, se observa que el proyecto industrializado tiene un inesperado talón de Aquiles: paradójicamente, los intentos de gestionar costos generan, a su vez, costos.

A título de ejemplo, consideremos qué pasó cuando en abril de 2005 se impuso a las autoridades locales inglesas el objetivo de crear centros de atención telefónica. Cuando se contrataron consultores para ayudar a transferir el trabajo telefónico de los departamentos de los condados a centros de atención telefónica centralizados, el volumen de llamadas se disparó. ¿Por qué? El incremento del número de llamadas fue provocado por el fenómeno de la «demanda por falta de satisfacción del servicio» (Seddon, 2003, pág. 26; véase también la definición supra). La idea de que la atención telefónica podía tratarse como una actividad especializada independiente de la prestación de servicios fue un ejemplo de confianza equivocada en la centralización y las economías de escala. Como resultado inmediato, los centros telefónicos se vieron desbordados por llamadas de personas que querían saber qué había pasado con su solicitud o consulta. La puesta en marcha de más aplicaciones informáticas en forma de sistemas de gestión de las relaciones con clientes, sólo sirvió para institucionalizar este costo adicional, agravando el error.

Los gestores convencionales tienden a trabajar con pequeñas unidades de costo que, en un entorno de servicios, les conduce a concentrarse en sistemas de transacción con sus clientes supuestamente mejores (más baratos). Desafortunadamente, su concentración en los costos de transacción les impide ver que, aunque los costos de la transacción sean menores, los volúmenes de transacción crecen inexorablemente a medida que el sistema no es capaz de dar un servicio que satisfaga al cliente. Tal como sucedió en el caso de los centros telefónicos de las autoridades locales anteriormente descrito, una reacción habitual ante este aumento del volumen de llamadas es incrementar el número de recursos, es decir, contratar más personas para atender las llamadas, lo que por supuesto mitiga o anula todo el beneficio de la reducción de costos de la transacción. Otra es externalizar la atención telefónica a países de menores costos laborales, olvidando que normalmente estos servicios se facturan en función del volumen de transacciones. Al cobrar en función del volumen, los proveedores no tienen ningún incentivo para solucionar y eliminar la demanda por falta de satisfacción del servicio. De hecho, el proveedor tiene un incentivo para empeorar el servicio al cliente.

La misma búsqueda de reducción de los costos de transacción lleva a los gestores a concentrarse en la gestión de los canales de acceso. Éstos apartan a los clientes de los supuestamente caros contactos personales para enfocarlos hacia el contacto telefónico y, después de esto, a la transacción en línea. Las principales consultoras han desarrollado un negocio lucrativo proporcionando los sistemas de comunicación necesarios, y comercializan agresivamente estos conceptos de producción en serie. El gobierno y las consultoras mantienen estrechas relaciones, y muchos de los responsables públicos de los sistemas de información han trabajado antes para estos proveedores de soluciones de información y telecomunicación (Ballard, 2012).

Sin embargo, la producción en serie falla: los problemas se plantean cuando los gestores analizan sus servicios como un sistema

El método Vanguard se desarrolló para ayudar a los gestores a entender su organización como un sistema y, a partir del conocimiento adquirido, reprogramar sus servicios para mejorar las prestaciones y eliminar costos. El estudio de la organización como un sistema revela hechos contrarios a la intuición, la importancia de la demanda y, en particular, la demanda por falta de satisfacción del servicio y sus causas como un todo. Al estudiar la demanda los gestores pueden entender los niveles de demanda por falta de satisfacción del servicio que, sin darse cuenta, se generan a sí mismos y afecta a las organizaciones dependientes. El crecimiento de la demanda por falta de satisfacción del servicio es señal de una interrupción del sistema. Resulta revelador que las condiciones del sistema (Seddon, 2003, pág. 112), que causan demanda por falta de satisfacción del servicio, resultan ser las mismas que se han enumerado más arriba como ingredientes para crear economías de escala eficientes. Uno de los ejemplos de este proyecto de producción en serie es la Dirección de Aduanas y Rentas Públicas (HMRC), cuya incapacidad de proporcionar servicios a muchos contribuyentes se analiza más adelante.

A pesar de disponer de muchos y cada vez más abundantes datos sobre los costos de las iniciativas de economías de escala, los sucesivos gobiernos del Reino Unido han seguido dejándose seducir por la posibilidad de mejoras de eficiencia que promete el concepto de producción en serie.

Las reformas del Gobierno del Reino Unido y la influencia cada vez mayor del concepto de producción en serie

En el Examen Global de Gastos (CSR) de 1998 la administración laborista de aquel momento prometió «erradicar el dispendio y la ineficiencia» estableciendo objetivos de eficiencia a los servicios públicos clave (HM Treasury, 1998). Al mismo tiempo, el Primer Ministro Tony Blair asignó como objetivo de todos los servicios estatales que fueran accesibles en línea en 2008, objetivo que posteriormente se adelantó a 2005 (Cabinet Office, 1999). Sir Peter Gershon asumió el encargo de conseguir 21.500 millones de GBP de ahorros en el sector público para 2004 y antes del siguiente CSR. Entre otras cosas, ofreció una mayor utilización de las tecnologías de la información para los pagos de las prestaciones como ejemplo de «racionalización de la prestación de los servicios al público, eliminación de costos de transacción y reducción de las instancias burocráticas» (HM Treasury, 2004, pág. 1). Los informes oficiales sobre «eficiencia electrónica» se hicieron, entonces, más rápidos y voluminosos. En 2005 el Gobierno Transformacional (Cabinet Office, 2005) puso de manifiesto la necesidad de «desarrollar nuevos canales de acceso a los servicios para ciudadanos y empresas, y gestionar activamente la migración hacia canales más eficientes y eficaces». En 2006 el examen Varney afirmó que «la tecnología ha hecho posible una revolución en el modo en que los proveedores de servicios interactúan con sus clientes» (HM Treasury, 2006, pág. 1) y recomendó lo siguiente:

Este planteamiento podría generar eficiencia a través de una mejor prestación y coordinación de los servicios electrónicos de primera línea, centros de contacto y oficinas locales, y reducir la duplicación de los procesos de la actividad empresarial a través del uso compartido de un sistema de gestión único. A largo plazo se podría conseguir una mayor eficiencia y mejoras del servicio reduciendo los servicios internos que dejarían de ser necesarios (HM Treasury, 2006, pág. 4).

Tras la formación de la coalición de gobierno conservador y liberal demócrata en 2010 hubo una presión aún mayor por mejorar la eficiencia del sector público y por conseguir el objetivo principal de reducción del déficit fiscal del gobierno central. Se encargó a la empresaria de internet Martha Lane Fox un informe para analizar el portal web Directgov de servicios del gobierno. Entre otras cosas, se recomendaba que los servicios del Gobierno fueran digitales por omisión:

Hacia servicios íntegramente digitales: […] la migración hacia servicios íntegramente digitales tiene un gran potencial de ahorro. Directgov debería ser, por omisión, la plataforma de servicios de información y de transacción y, en 2015, todas las transacciones del Gobierno deberían poder realizarse por vía digital. Para conseguir este objetivo, habría que redirigir esfuerzos y recursos hacia Directgov. La organización debe centrar sus esfuerzos en crear transacciones y pautas de calidad y fácil utilización. Esta operación sólo puede realizarse reduciendo las tareas no fundamentales y teniendo la capacidad de aplicar normas de calidad dirigidas al usuario en todos los servicios del Gobierno (Lane Fox, 2010).

Su propuesta tuvo una entusiasta aceptación entre los ministros:

En respuesta al informe publicado hoy por Martha Lane Fox el Gobierno ha anunciado que los servicios públicos deberán prestarse en línea o a través de otros medios digitales. El informe y la respuesta inicial del Gobierno defienden una migración de canal para proveer los servicios públicos de manera cada vez más digital por omisión (Cabinet Office, 2010).

Tras la política de digitalización por omisión está la convicción de que todos los costos se pueden controlar reduciendo el costo por transacción. Sin embargo, si la migración hacia el canal digital incrementa el número de transacciones necesarias para recibir un servicio, se perderá la ventaja del costo. En nuestra opinión, este concepto de digitalización por omisión conllevará un incremento de la demanda por falta de satisfacción del servicio sistémico y, en consecuencia, aumentará los costos, aunque nadie en el Gobierno será capaz de verlo por su visión parcial de la situación. Es lamentable, pero esta política se está apoyando de modo fervoroso en unos servicios que afectarán a los más pobres.

Crédito Universal

En 2011 el Ministro de Trabajo y Pensiones Iain Duncan Smith presentó un proyecto de ley de reforma de la asistencia social cuyo propósito era revisar el sistema de prestaciones del Reino Unido. El elemento central de este proyecto de ley era el Crédito Universal único que sustituiría varias prestaciones, entre las que figuraban la ayuda ingresos laborales; la ayuda por niños; el subsidio a la vivienda; la ayuda para el pago de impuestos municipales; el complemento a los ingresos; la prestación por desempleo, y el subsidio de ingresos mínimos (House of Commons, 2011). El objetivo declarado del Crédito Universal era facilitar una transición fluida al empleo mediante la reducción de las ayudas que una persona recibía a medida que sus ingresos aumentaban:

La complejidad del sistema de prestaciones actual impide que se actúe con rapidez ante los cambios de circunstancias personales, lo que produce desmotivación a los trabajadores, y genera una situación cara y difícil de gestionar. Esto provoca errores tanto por parte de los gestores como de los solicitantes y reduce la utilización de las prestaciones, ya que las personas no conocen sus derechos. Es importante saber que el Crédito Universal es un sistema más sencillo que el que sustituye (DWP, 2011).

Estos principios parecen razonables y los autores desearían que las reformas alcanzaran su objetivo de «valorizar el trabajo» (Kirkup, 2011b). Sin embargo, el Crédito Universal se escogió como el primer proyecto para llevar a cabo, en el marco de la política gubernamental, el proyecto digital por omisión de la Oficina del Consejo de Ministros. Al ser el bienestar social una de las esferas del gasto público más importantes desde el punto de vista político, era inevitable que un gobierno centrado en la reducción del déficit tratara de reducir el costo de la administración de las prestaciones. El Ministerio de Trabajo y Pensiones (DWP) declara lo siguiente en su Libro Blanco:

Para la prestación del Crédito Universal, el Ministerio de Trabajo y Pensiones adoptará el principio de «digital primero» y satisfará la creciente demanda de servicios flexibles e integrales en línea. Para las personas que presenten solicitudes en el marco del Crédito Universal, notifiquen cambios o comprueben sus pagos y responsabilidades, el canal digital será el principal canal de comunicación […]. El Ministerio de Trabajo y Pensiones reconoce que seguirá habiendo una minoría que no podrá utilizar los canales en línea. A estas personas se les ofrecerán otras vías de acceso, principalmente el teléfono, y también entrevistas personales para los que realmente lo necesiten. Se prevé reducir estas vías de acceso al mínimo y reservarlas para la minoría que no pueda utilizar los servicios en línea o no tenga quien asistirle para utilizarlas (DWP, 2010).

Ésta es la primera de las dos debilidades fundamentales del plan destinado a proporcionar el Crédito Universal: depende del éxito de la construcción de un sistema informático a gran escala. ¿Qué probabilidad tiene de lograrse? En su libro, titulado con mucho acierto «Entusiasmos peligrosos», Gauld y Goldfinch (2006) ponen de manifiesto que hasta el 30 por ciento de los proyectos informáticos más importantes fracasan completamente, mientras que el 60 por ciento supera con creces el presupuesto o no cumple las especificaciones contenidas. En el caso concreto del Reino Unido, el Comité de Cuentas Públicas de la Cámara de los Comunes (HCPASC, 2011) señaló lo siguiente:

La falta de conocimientos relacionados con las tecnologías de la información por parte del Gobierno y la dependencia excesiva de la subcontratación es un problema fundamental que se ha descrito como «receta para estafas». La adquisición de tecnologías de la información ha dado, a menudo, lugar a sistemas informáticos que exceden el presupuesto y que no cumplen su objetivo […]. Se ha descrito al Reino Unido como el «líder mundial en sistemas informáticos ineficaces para el gobierno». En los últimos veinte años se han introducido varias iniciativas relacionadas con las tecnologías de la información que han incurrido en retrasos, han obtenido resultados poco satisfactorios o han fracasado, como en el caso del sistema informático del Organismo de Apoyo a la Infancia, el sistema informático en que se habría basado el sistema nacional de tarjetas de identificación, el Programa de Protección de las Infraestructuras de los Sistemas de Información, el Sistema de Pago Único por parte de la Agencia de Pagos Rurales y el Servicio Nacional de Gestión de Delincuentes (NOMS).

En septiembre de 2011 la prensa británica advirtió que el Crédito Universal encabezaba la lista de proyectos del ministro George Osborne que podían fracasar y que el presidente del Comité de Cuentas Públicas lo calificaba de «choque de trenes anunciado» (Kirkup, 2011a). No es de extrañar que la preocupación se centrara en la creación del sistema informático. Alison Garnham, directora ejecutiva del Grupo de Acción sobre la Pobreza Infantil, declaró que «el Ministerio de Trabajo y Pensiones no es famoso por el éxito de sus nuevos proyectos informáticos, y estoy realmente preocupada porque todo el proyecto está integrado en un único sistema –y añadió que– su fracaso tendría consecuencias muy graves» (Stevens, 2011).

El Ministerio de Trabajo y Pensiones confía en que su parte del sistema de Crédito Universal se finalizará a tiempo (Kirkup, 2011a), y señala que los contratistas de servicios informáticos están elaborando el proyecto utilizando medios «ágiles». Agile, una técnica que se supone que permite desarrollar sistemas informáticos de forma iterativa a través del trabajo, se ha descrito también como el «método de hacer, simplemente, las cosas mal más rápido» (Seddon, 2011). Sin embargo, no sólo el Reino Unido está poniendo todas sus expectativas en las tecnologías de la información. Tal como se desprende del programa de la 13.a Conferencia Internacional de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones en la Seguridad Social, la creencia más arraigada es que los servicios de seguridad social requieren complejas herramientas administrativas, intercambio de datos entre los organismos y, por lo tanto, seguridad de los datos e interoperabilidad1, lo que confirma que se trata de los argumentos sobre las economías de escala de las empresas de tecnología de la información.

En el plano internacional casi ni se cuestiona que la administración de la seguridad social tan sólo puede realizarse si se basa en las operaciones de modelo fabril y mediante un uso intensivo de la tecnología de la información para suministrar prestaciones a gran escala, teniendo en cuenta la complejidad que ello conlleva. Sin embargo, ésta es la segunda y, probablemente, la debilidad más importante de los programas actuales. Aunque se construya el sistema informático del Crédito Universal, el servicio fracasará. Ello se debe a que los impuestos, los créditos y las prestaciones son servicios muy diferentes para los cuales los ordenadores están poco equipados. Para que los ordenadores puedan prestar los servicios que se requieren es necesario elaborar normas de codificación relativas a la elegibilidad y a los derechos de los solicitantes de cualquier naturaleza y condición. Dado que mediante las normas nunca se consigue especificar completamente todas las posibles variaciones, la consecuencia previsible es un servicio de escasa calidad y de difícil acceso para las personas más vulnerables de la sociedad. La prestación no responderá a las necesidades. Los conocimientos y el grado de sensibilización acerca del contexto local, que son elementos fundamentales para tratar la situación personal de los solicitantes, se perderán, a medida que se reduzcan y se cierren las oficinas de los gobiernos locales que suministran los subsidios a la vivienda, y los solicitantes deberán tramitar sus peticiones a través del sistema del Ministerio de Trabajo y Pensiones (DWP, 2010).

En septiembre de 2012 se publicó una descripción reveladora de la preocupante forma en que la administración pretendía tratar las solicitudes de prestaciones con el fin de que se ajustaran a su proyecto de economía de escala (Ramesh, 2012). Durante la elaboración del Crédito Universal, el Gobierno impuso al Ministerio de Trabajo y Pensiones el objetivo de que el 80 por ciento de las nuevas solicitudes de prestaciones de desempleo se realizaran en línea a más tardar en septiembre de 2013. El Ministerio, en su determinación por forzar a todos los solicitantes de prestaciones a utilizar los servicios en línea, empezó a poner deliberadamente en espera a los solicitantes que llamaban a los centros de llamadas, con el propósito de que los solicitantes escucharan las instrucciones para tramitar las solicitudes en línea. Si el solicitante insistía en hablar con un agente del centro de llamadas, éste volvía a intentar convencer al solicitante a que utilizara el servicio en línea.

Este trato agresivo de los solicitantes se debe a la obsesión por los costos. Paradójicamente, este comportamiento frente a los solicitantes provoca un aumento inevitable de los costos. Se supone que las transacciones en línea serán más baratas. Sin embargo, esto equivale a confundir los costos de transacción, que serán efectivamente menores en línea, con el costo efectivo del servicio, que vendrá determinado por el número de transacciones que los ciudadanos tengan que efectuar para obtener el servicio. La incapacidad de los servicios en línea para resolver los problemas de las personas multiplicará estas transacciones y aumentará de modo considerable la demanda por falta de satisfacción del servicio, ya que los ciudadanos vulnerables seguirán intentándolo hasta que se satisfagan sus necesidades. Lamentablemente, se ha permitido que el denominado pensamiento en serie impida que se lleve a cabo una iniciativa con la capacidad de mejorar las expectativas de vida de los más pobres de la sociedad. La imposición política de decidir no sólo qué hay que hacer sino también cómo hay que hacerlo, tiene como consecuencia que el Crédito Universal esté destinado al fracaso. El modo de aplicar una política debería tratarse como un asunto empírico, y no como una ideología de gestión. No obstante, las decisiones relativas a la ejecución de la reforma no se han adoptado sobre la base de un cuidadoso aprendizaje y experimentación, sino sobre la base de una serie de recetas de gestión sobre la mejor forma de reducir los costos.

¿A qué conclusión se llega al estudiar los subsidios a la vivienda como un sistema?

La demanda por falta de satisfacción del servicio es un concepto de sistema. Si no se entienden los fundamentos conceptuales asociados a esta idea, no se aprovechará la oportunidad que brinda de lograr una mejora radical. Como producto, el Crédito Universal es, obviamente, diferente de todo lo anterior. Se puede aprender mucho de la experiencia extraída de los subsidios a la vivienda para suministrar el Crédito Universal. Al analizar los servicios relacionados con los subsidios a la vivienda como un sistema, muchos gobiernos locales han obtenido mejoras radicales; se podrían obtener resultados similares si los expertos del Crédito Universal siguieran el mismo procedimiento.

En los primeros años de gobierno del Nuevo Laborismo, Gordon Brown, el por entonces Ministro de Hacienda, hizo la sorprendente declaración de que no se invertiría en los servicios del sector público sin antes realizar reformas (The Economist, 2007). El Ministerio de Trabajo y Pensiones consiguió convencerlo de que invirtiera 200 millones de GBP para promover una nueva forma de suministrar los subsidios a la vivienda. Éste fue uno de los primeros intentos de imponer servicios internos y servicios externos públicos separados. Los servicios externos proporcionan acceso o representan la puerta de entrada, mientras que los servicios internos se encargan de tratar las solicitudes. Ambos están conectados mediante un flujo de trabajo electrónico, que consiste en que los servicios externos escaneen y transmitan los documentos electrónicamente a los servicios internos. En el proyecto (véase el diagrama) se incluyeron objetivos tanto para los servicios externos (rapidez con que se debía atender a los solicitantes, responder a las llamadas y escanear los documentos y transmitirlos al servicio interno) como para los servicios internos (rapidez con que se debía responder a la correspondencia y tramitar las solicitudes, y el número de tareas que debían realizarse).

Diagrama 1.

El proyecto de los subsidios a la vivienda patrocinado por el Ministerio de Trabajo y Pensiones

Si se estudian los servicios de subsidios a la vivienda como un sistema, los fallos de proyecto se hacen evidentes. Al analizar la demanda se observa, y no resulta sorprendente, que muy pocas personas se presentan con toda la documentación que hay que entregar para establecer su elegibilidad y derecho a prestación. Sin embargo, para cumplir con los objetivos de los servicios externos y con las normas de servicio, todo lo que aportan los solicitantes se procesa y se envía a los servicios internos. Esto conduce a aumentar los retrasos, mientras que los trabajadores de los servicios internos se esfuerzan por encontrar y reunir los diferentes objetos de trabajo electrónicos de cada caso en un único objeto de trabajo que se puede utilizar para realizar el trabajo de valor, es decir, para establecer la elegibilidad y el derecho a percibir la prestación. Como los objetos de trabajo sueltos se pierden a menudo, los solicitantes se encuentran con que se les pide que aporten otra vez documentos que ya han aportado anteriormente. En los sistemas electrónicos no es extraño observar que el 20 por ciento de los objetos están duplicados. Mientras tanto, los trabajadores de los servicios internos, para poder cumplir con sus objetivos de actividad, envían cartas y formularios pidiendo más información, en lugar de intentar resolver la solicitud. Como no hay continuidad o responsabilidad sobre cada caso, cada nuevo elemento de información requiere volver a comenzar el caso de nuevo y el trabajador tiene que pedir que se complete el expediente, lo que genera nuevas peticiones de información. Los servicios internos se convierten en repositorios de objetos de trabajo electrónico, y el trabajo de los empleados en el procesamiento un número de objetos de trabajo al día. Gran parte de este trabajo está repetido y no añade valor. Como el trabajo se acumula en los servicios internos, se crea aún mayor demanda por falta de satisfacción del servicio, también en los servicios externos.

Una de las consecuencias es que los solicitantes vuelven repetidamente a los servicios externos para resolver sus problemas, lo que aumenta la tensión y repercute de modo negativo en el ánimo de los funcionarios; de ahí los carteles que se exhiben en muchas oficinas en los que se advierte sobre las graves consecuencias de un comportamiento agresivo contra el personal. Otra consecuencia es que, para hacer frente a los importantes retrasos que sufren los servicios internos, debido a la obligación de ajustarse al proyecto del Ministerio de Trabajo y Pensiones, se ha alentado a los gobiernos locales no sólo a que gasten decenas de millones de libras esterlinas en emplear liquidadores de trabajo acumulado del sector privado para que busquen la información perdida, es decir, para que solucionen un falso problema, sino que el Ministerio de Trabajo y Pensiones, la Comisión de Auditoría y el Informe Gershon de 2004 han exhortado a los gobiernos locales a que compartan o subcontraten los servicios internos de los subsidios a la vivienda (Audit Commission, 2008). Teniendo en cuenta la fe inamovible del Gobierno en las economías de escala, el hecho de compartir los servicios internos empeora las cosas al incrementar aún más los costos y empobrecer el servicio. De hecho, los servicios internos son un error de proyecto en sí (Seddon, 2010 y 2011).

Lo primero que hay que hacer para entender el sistema es analizar la demanda desde el punto de vista del solicitante. Hay dos tipos de demanda: la demanda de valor, «lo que queremos», es decir, aquello para lo que se ha proyectado el servicio, y la demanda por falta de satisfacción del servicio. En el caso de los subsidios a la vivienda sólo hay dos tipos de demanda de valor: una es sobre si puedo presentar una solicitud y la otra es sobre si mi situación ha cambiado.

La demanda por falta de satisfacción del servicio incluye el seguimiento del proceso («¿Qué ha pasado con mi solicitud?», «No entiendo cómo completar el formulario») y la necesidad de aportar documentos duplicados y de hacer visitas repetidas; todo ello genera solicitudes en el sistema, y, por consiguiente, más trabajo, provocado por la falta del servicio desde el punto de vista del solicitante. En los servicios de subsidios a la vivienda, que cumplen con las directivas del Ministerio de Trabajo y Pensiones, hemos comprobado que la demanda por falta de satisfacción del servicio alcanza el 70 por ciento de la demanda total.

Cuando los gestores analizan la demanda, siempre quedan sorprendidos al descubrir que –a pesar de cumplir todos sus objetivos–, la calidad del servicio, desde el punto de vista del solicitante, es espantosa. El tiempo total que ha de esperar un solicitante para recibir un servicio está en cincuenta días de promedio, y puede demorarse hasta seis meses. En la fila de una oficina de subsidios, a menudo, hay personas que vuelven por quinta, sexta o incluso décima vez. Hacer que los empleados trabajen más arduamente no significa una solución; la causa de los resultados deficientes es el proyecto y el elemento fundamental del proyecto es la gestión por objetivos. La situación es paradójica. De hecho, el trabajo por objetivos empeora los resultados. Sin embargo, cumplir los objetivos es la forma de obtener la aprobación de los inspectores gubernamentales.

El segundo paso del método Vanguard es diseñar los servicios teniendo en cuenta la demanda. La idea es sencilla pero profunda: el servicio se ha de diseñar de forma que permita al cliente «sacar valor» del sistema (o sea, conseguir lo que desea). Teniendo en cuenta el tipo y la frecuencia de la demanda –saber por qué, según su opinión, los ciudadanos presentan solicitudes para obtener subsidios a la vivienda– permite diseñar servicios que funcionen.

Como se ha señalado antes, sólo hay dos tipos de demanda de valor relativas a los subsidios a la vivienda: «Deseo presentar una solicitud» y «Mi situación ha cambiado». Para ilustrar este enfoque nos basaremos en la primera opción. La solicitud determina el valor del trabajo, es decir, lo que se ha de hacer para satisfacerla. En este caso, el valor del trabajo consiste en los siguientes elementos:

  • Obtener información clara (tener una visión completa de la situación del solicitante).
  • Adoptar una decisión.
  • Notificar la solicitud.
  • Pagar al solicitante (siempre y cuando esté habilitado).

Si se conoce el tipo y la frecuencia de las solicitudes, tiene sentido en la práctica dotar al personal que recibe las solicitudes de los conocimientos necesarios para responder a las solicitudes previsibles y frecuentes, es decir, las solicitudes que la organización sabe que puede prever. Esto significa que no es necesario que el personal esté formado para tratar todos los casos; sin embargo, sí tiene sentido formar al personal para que pueda tratar la mayor parte del trabajo previsible. Cuando llegan las solicitudes menos habituales, el personal que las recibe recurre a los conocimientos del personal formado para tratar estos casos. Este principio de proyecto se sostiene en el control de gestión de la persona que proporciona el servicio y, en consecuencia, acelera su aprendizaje. A medida que recibe más solicitudes poco frecuentes, desarrolla las capacidades y conocimientos necesarios para solucionarlas2.

En la práctica, muchas solicitudes de prestaciones están vinculadas a las obligaciones tributarias municipales de los solicitantes. Por lo tanto, el personal que está en contacto con los solicitantes debería contar con los conocimientos técnicos necesarios para tratar los alcances de los impuestos municipales, lo que tampoco está previsto en el proyecto actual del Crédito Universal, que se ha preparado para ser administrado por diferentes organismos gubernamentales (Adam y Browne, 2012).

Por último, para saber si un sistema está funcionando de modo adecuado es necesario medir la consecución de los objetivos desde el punto de vista del solicitante. Se requiere para ello de un cálculo preciso del tiempo total necesario para tramitar una solicitud, desde el momento en que el solicitante se presenta por primera vez hasta el momento en que recibe el pago adecuado o se le informa de que no tiene derecho a la prestación. De acuerdo con el método Vanguard, una autoridad local tramita de forma habitual todas las prestaciones en un plazo de tres a seis días, resultado que se aleja mucho de la referencia de veintiocho días del Gobierno, y que nadie soñaría con establecer como objetivo.

Desafortunadamente, los municipios que aplican este enfoque han tenido dificultades con los organismos gubernamentales. Los inspectores realizan sus inspecciones teniendo en cuenta las especificaciones y, con estos proyectos, por más que sean satisfactorios en términos de resultados y costos, no pueden rellenar las casillas de las tareas (supervisión de objetivos, programas orientados a compartir los servicios, y otros). Con demasiada frecuencia, las inspecciones coaccionan a los gestores para que realicen las tareas que los inspectores van a supervisar, en lugar de las tareas que permiten atender a las solicitudes de los clientes; fracasar en una inspección no estaba bien visto en el régimen de «objetivos y terror» del anterior gobierno laborista (Hood, 2006).

Es conveniente comparar los resultados de estas autoridades locales con los de los departamentos que han aplicado los diversos edictos del Gobierno para la reforma basada en la economía de escala. Como se ha indicado antes, las operaciones de la HMRC representan el ejemplo más grave de fracaso de mando y control de gestión del concepto de producción en serie. La unión de la HMRC establecida durante el gobierno del ministro Gordon Brown fue en sí un ejemplo de obsesión oficial por las economías de escala y la centralización. En el clásico caso de industrialización de los servicios basada en la convicción de que un servicio de impuestos puede producirse en serie como un producto manufacturado, la HMRC ha establecido la filosofía «de la racionalización», y se ha equivocado (Seddon, 2012). Su labor se ha normalizado y especializado. La atención de los gestores está centrada en la actividad, y no en el logro del fin. En un intento equivocado de crear una cultura de resultados, los trabajadores han de resolver el problema equivocado planteado por la dirección: ¿por qué ayer no se han cumplido nuestros objetivos?

Si bien los gestores de la HMRC garantizan a los comités parlamentarios de selección que unos costos de transacción más bajos permitirán obtener mejoras, los datos muestran un aumento de la demanda por falta de satisfacción del servicio (House of Commons Treasury Committee, 2011; BBC, 2010, y Warwick-Ching, 2011). Varios contables han creado páginas web en las que se quejan del número de transacciones que hacen falta para prestar un servicio. Incluso cuando las personas que llaman a los centros telefónicos de la HMRC son atendidos, no se quedan tranquilos con el asesoramiento que reciben (Barrow, 2011). AdviceUK, organización que engloba los organismos encargados de brindar asesoramiento en materia de protección social, ha declarado que a las organizaciones miembros de todo el país les cuesta al menos 500 millones de GBP al año eliminar la demanda por falta de satisfacción del servicio proveniente de la HMRC y de la disfunción equivalente del Ministerio de Trabajo y Pensiones (AdviceUK, 2008).

La HMRC ilustra la falacia del pensamiento en serie: la convicción de que se puede lograr una mejora de la eficiencia mediante la reducción de los costos de transacción, la especialización del personal y la normalización del trabajo, utilizando una solución informática como medio para conseguirlo. El sistema fracasa porque supone de modo erróneo que el hecho de que algunos canales sean inherentemente más baratos que otros es más importante que el proyecto del sistema. Lamentablemente, el menor costo de transacción se ve anulado con creces por el incremento de la demanda por falta de satisfacción del servicio, lo que significa que el número total de transacciones que un cliente debe realizar para obtener un servicio aumenta. Sobre la base de la idea de que los costos están relacionados con la actividad, los responsables de los servicios pulsan exactamente el botón equivocado y aumentan los costos.

A pesar de las pruebas que aportan programas tan importantes como la HMRC, las hipótesis de economía de escala se siguen imponiendo. Un ejemplo revelador es el informe publicado por la Oficina Nacional de Auditoría en el que se detalla el fracaso de las empresas de suministro de servicios compartidos basados en las economías de escala del Reino Unido y en el que se extraen conclusiones totalmente equivocadas (NAO, 2012). Repleto de pruebas convincentes del costo del fracaso, el informe concluye (¿dónde hemos oído esto antes?) que el problema es la ejecución y que la solución es aumentar la eficiencia. Según el informe, los servicios compartidos han fracasado, precisamente, porque los proveedores, de modo equivocado, han adaptado sus servicios a los clientes en lugar de obligar a los clientes a uniformizarse, tanto en los aspectos económicos como, aún más preocupante, en lo que se refiere a las necesidades de las plataformas de tecnología de la información; un claro ejemplo de poner el carro delante de los bueyes. Ignorando sus propias pruebas, el informe concluye que la presión que ejerce la Oficina del Consejo de Ministros sobre los departamentos para que compartan sus servicios, junto con una gobernanza y una dirección de proyectos más sólida, permitirá evitar fallos en el futuro (Best, 2012). Éste es un claro ejemplo de «mejorar aún la posibilidad de hacerlo mal», como dijo Russell Ackoff, lo que empeora aún más las cosas (Stern, 2009).

Los servicios no son lo mismo que la fabricación

Como se ha indicado anteriormente, muchos de los intentos de industrializar los servicios son consecuencia del intento equivocado de reproducir las economías de escala de la fábrica de alfileres de Adam Smith y las fábricas de automóviles de Henry Ford. La fabricación puede sobrevivir a la gestión de mando y control de gestión (a pesar del costo) porque los productos son uniformes; hay economías de conformidad. Sin embargo, los servicios difieren de las manufacturas en varios aspectos fundamentales. Independientemente de la evidente inexistencia de la manufactura física, el servicio se produce de modo conjunto entre el cliente y el agente de servicios. La variedad de la demanda es inherentemente mayor. En lugar de plantear este sistema como el que une piezas físicas para su producción en función de la demanda del cliente, como en las plantas de fabricación creadas según el sistema de producción Toyota (Ohno, 1988), el sistema debe concebirse como uno que reúne (una cantidad considerable de) conocimientos intangibles en respuesta a la variedad de solicitudes presentadas por los clientes. Cada objetivo requiere un método diferente, ya que los problemas que hay que resolver son diferentes. La solución define el proyecto de los servicios de los que los clientes puedan «adquirir valor» (es decir, conseguir lo que desean).

Cuando el proyecto en serie de mando y control se aplica a las organizaciones de servicios, éste pretende responder a la variedad de la demanda de los clientes mediante el establecimiento de procedimientos, modelos, funciones, niveles, «fábricas» especializadas y similares para responder a esa variedad. La consecuencia es una enorme cantidad de rechazos. Para eliminarlos, es necesario desmantelar las estructuras funcionales e introducir una adecuación flexible en el proceso.

Los gestores más convencionales opinan que esto será muy lento, en parte, a causa de su visión del cambio pero también por lo que conlleva respecto de su identidad y esfuerzos pasados. En nombre del concepto de servicio muchas de nuestras organizaciones se han construido como fábricas de producción en serie sometidas a programas de actividad detallados dirigidos por gestores. Esto representa, a menudo, una inversión considerable en recursos humanos y financieros. Deshacer o redirigir este esfuerzo representa un desafío psicológico e intelectual considerable.

Aumentar al máximo la capacidad de tratar la variedad es fundamental para mejorar el servicio y reducir los costos. El enfoque de sistemas utiliza la ingenuidad de los trabajadores para gestionar y mejorar el sistema. Se trata del uso inteligente de personas inteligentes y de integrar la adaptabilidad al proyecto, lo que permite a la organización responder de forma efectiva a las solicitudes de los clientes. Los trabajadores están en contacto con los clientes mediante una relación autoorganizada. En el flujo de gestión, el mismo trabajo aporta la información, lo que, a su vez, incluye la información necesaria para dirigir las operaciones.

Las personas saben abordar la variedad, los ordenadores no. A medida que los gestores desarrollan el enfoque de sistemas aprenden a utilizar los ordenadores para lo que mejor saben hacer y evitan utilizarlos para las labores que las personas saben realizar. Las consecuencias son un menor número de sistemas informáticos y un mayor control. El valor de las tecnologías de la información reside en ayudar a los que prestan servicios; en los proyectos de producción en serie, los sistemas de tecnología de la información dominan y obstaculizan la adecuada prestación de los servicios. Los ordenadores se han convertido en la argamasa del mando y control de gestión, al reflejar la presunción indiscutible de que los gestores deben establecer objetivos y luego crear sistemas de control (incentivos, evaluación de la actuación profesional, informes sobre la ejecución del presupuesto y ordenadores) para hacer un seguimiento de los mismos. Sin embargo, para que las organizaciones de servicios sean más eficaces, es necesario eliminar todo eso.

Una política basada en pruebas

Los ejemplos de servicios de prestaciones rediseñados proporcionan un mejor servicio a los solicitantes, a un menor costo, así como una mejor relación con las personas que necesitan apoyo. Se observan otras consecuencias positivas imprevistas: el personal que atiende a las solicitudes de prestaciones ve su trabajo como una forma de ayudar a las personas a solucionar sus problemas (por ejemplo, mediante servicios a la vivienda, otras prestaciones relacionadas como el comedor escolar gratuito o mediante servicios de salud), que no se limita a la administración de las prestaciones. Esta perspectiva sería impensable en un proyecto de producción en serie fragmentado (Middleton, 2010). Además, existen indicios claros de que la detección del fraude es más efectiva en el caso de los proyectos locales que en el marco organizado a escala nacional.

Volviendo al paradigma central que figura en las propuestas relativas al Crédito Universal, afirmamos que contiene las siguientes tres deficiencias principales:

  • Trata todas las solicitudes como si fuera trabajo por hacer, ignorando, entre otras cosas, la importancia de comprender la demanda por falta de satisfacción del servicio.
  • Presupone que las personas son las responsables del trabajo. De hecho, W. Edwards Deming demuestra que el 95 por ciento de la diferencia en los resultados individuales se debe al modo en que el trabajo está organizado y gestionado (a saber, el sistema) y es, por lo tanto, responsabilidad de los gestores (Deming, citado en Scholtes, 1998, pág. 296). Responsabilizar a las personas provoca condiciones de explotación. El personal del Ministerio de Trabajo y Pensiones, que se ha declarado dos días en huelga, describe los centros de llamadas de esta dependencia como un «infierno en la tierra» (Davies, 2011), mientras que la HRMC se ve desfigurada por una permanente disputa sobre la medida del rendimiento (Gall, 2008) y por las pésimas relaciones entre los miembros del personal.
  • No es capaz de absorber la diversidad de las solicitudes. Tal como se ha descrito antes, al ignorar la naturaleza de la solicitud y medir y gestionar la actividad se garantiza que los costos aumentarán y que los servicios empeorarán. Tanto en la HMRC como en el Ministerio de Trabajo y Pensiones el trabajo se ha normalizado partiendo del supuesto de que la normalización conduce a una disminución de los costos, en realidad, la normalización, junto con la especialización, son la principal causa de la demanda por falta de satisfacción del servicio y, por lo tanto, de incremento de los costos.

De acuerdo con las propuestas gobernamentales, la aplicación íntegra del Crédito Universal necesitará siete años y una enorme inversión en tecnología de la información. Se trata de una formula inútil para gestionar la diversidad y generará, como siempre ocurre, una enorme demanda por falta de satisfacción del servicio. En cambio, si se pudiera definir ahora el contenido del Crédito Universal, las oficinas de subsidios a la vivienda, reprogramadas según los criterios arriba descritos, podrían ofrecer un servicio rápido y eficiente en cuestión de semanas. Para asegurarse de que el Crédito Universal cumple su objetivo, estas oficinas deberían saber elaborar sus propias normas y asumir el riesgo de las decisiones que adopten.

La clave para lograr un proyecto adecuado es: a) proporcionar los conocimientos técnicos al personal que se ocupa del primer contacto con el solicitante con el fin de satisfacer toda la demanda de valor previsible (una solicitud o un cambio de situación); b) permitir que los agentes incorporen conocimientos para satisfacer las solicitudes menos previsibles, utilizando medidas relacionadas con el objetivo (dar el dinero correspondiente a la persona adecuada tan rápidamente como sea posible), y c) redirigir el objetivo del equipo directivo de la gestión de la actividad a la gestión del logro del propósito de todo el sistema. Al utilizar estos principios de trabajo en equipo, las oficinas de subsidios a la vivienda han aprendido otra lección. Las necesidades y los problemas de las personas se plantean de diferentes formas; satisfacerlos todos en el momento del primer contacto ofrece grandes posibilidades de ahorrar costos, aunque este ahorro no sea visible, ya que reduce la demanda indirecta de otros servicios. A diferencia de los proyectos de modelo fabril, como la HMRC y el Ministerio de Trabajo y Pensiones, los funcionarios públicos de los servicios públicos diseñados según este enfoque están mucho más animados porque están intrínsecamente motivados, como lo ilustra el axioma de Herzberg, según el cual la mejor forma de lograr que las personas hagan bien su trabajo es ofrecerles un buen trabajo (Herzberg, 1987).

Sin embargo, a pesar de que hay cada vez más pruebas del fracaso de los sistemas de producción en serie (por ejemplo, el desastre debido a los servicios compartidos en Australia Occidental3, los Consejos de Investigación4 y el Ministerio de Transporte del Reino Unido5) y del éxito de los proyectos de sistemas (los proyectos del método Vanguard han sido exitosos y están documentados en el caso del Reino Unido, Nueva Zelandia (Middleton, 2010), Países Bajos y Suecia), los encargados de la formulación de políticas se aferran a ideas plausibles pero equivocadas. Desafortunadamente, y esto es lo más triste de nuestro sistema político, los políticos no proporcionan datos, sino discursos; se preocupan por cómo tratar a los feroces entrevistadores de la televisión y si sus iniciativas funcionarán. Como puso de manifiesto Alex Stevens (2011), Whitehall6 es una máquina de elaborar políticas que da prioridad a la certidumbre en lugar de a la precisión, a la acción en lugar de a la contradicción, y sólo acepta las pruebas que encajan con la historia que ya se ha contado. La política se basa en la distorsión sistemática de las pruebas. De ahí que se promuevan constantemente las ideas en serie, en lugar de mostrar las pruebas abrumadoras del fracaso. El costo relacionado con el fracaso, considerable en cualquier caso, es siempre más evidente en períodos de austeridad. Sin embargo, a pesar de las pruebas de los fracasos de los anteriores enfoques basados en las tecnologías de la información, el concepto de digitalización por omisión encaja en el discurso gobernamental. Los políticos insisten en responsabilizar a los servicios públicos locales, si bien, en este contexto, la responsabilidad se limita prácticamente al cumplimiento de las iniciativas promulgadas centralmente. Tal como afirma el educador Pasi Sahlberg, «la responsabilidad desaparece cuando se elimina la capacidad de decisión» (Partanen, 2011).

Lo que hemos aprendido de nuestra colaboración con los servicios públicos de varios países es que la estructura del gobierno (ya sea transferida o centralizada) no es un factor fundamental. Sin embargo, lo que marca la diferencia es la proporción y la naturaleza del control que se ejerce mediante especificaciones –que los servicios deben seguir– y mediante inspecciones, como medio de garantizar el cumplimiento. Cuando las agencias aceptan cuestiones relacionadas con el método y las medidas, surgen problemas de forma inevitable. Se ha de sustraer a todos los organismos la facultad de adoptar métodos y medidas y responsabilizar a los gestores que prestan los servicios. La transición hacia el control local es una condición previa fundamental para la innovación.

Un elemento de control es la exigencia de planificar mejoras, lo que provoca una gran inversión en burocracia de interpretación, planificación, gestión de proyectos, administración, elaboración de informes y autopublicidad. Todo esto supone un gran escollo para la innovación. Si todos los pioneros que se han mencionado en el presente documento han aprendido de la experiencia, y el cambio es una cualidad emergente, planificarlo es contradictorio. La prioridad de los gestores es analizar sus sistemas para obtener conocimientos, entender por qué sus proyectos actuales no logran optimizar los resultados, descubrir lo importante que es comprender la auténtica demanda de los clientes y aprender a plantear un sistema que funcione. Entre tanto, descubre la verdad contraintuitiva de que la economía tiene su origen en el flujo y no en la producción en serie.

Conclusiones

A modo de conclusión, este artículo pone de relieve la necesidad de políticas mayormente basadas en pruebas. En los servicios públicos de todo el mundo se observa un principio de actividad en el que grupos pequeños de gente dedicada están demostrando con entusiasmo que la mejora de la economía se logra mediante el suministro de servicios realmente locales. Se han publicado muchos ejemplos de casos de éxito (Middleton, 2010, y Pell, 2012) y se publicarán otros muchos en libros y estudios de casos7. Se trata de hechos reales, pero el problema es que son tan contrarios a la corriente de opinión y al discurso político que parecen imposibles de comprender para muchas mentalidades. Numerosos gobiernos, en los que el concepto de mando y control de gestión está muy arraigado, así como el enfoque jerárquico de arriba abajo, no pueden o no son capaces de aceptar estos hechos. Si bien el artículo se centra de modo particular en las deficiencias de las reformas de la seguridad social previstas en el Reino Unido, lo más importante es que los gobiernos reconozcan a escala mundial que el centro debe apoyar la innovación que se produce a escala local, en lugar de destruirla mediante métodos específicos orientados al suministro de las prestaciones. Nuestra esperanza es que los gobiernos establezcan una única iniciativa de política: de este modo, en lo sucesivo, la responsabilidad, condición previa para la innovación en el suministro de servicios, se situará donde debe estar, es decir, en el ámbito de los responsables locales de los servicios.

Footnotes

  1. 1

    Véase <www.issa.int/esl>.

  2. 2

    El proyecto de los sistemas pone en riesgo la práctica actual de abaratamiento de los servicios (contratar mano de obra barata y facilitarles procedimientos y diagnósticos informatizados). Los trabajadores están habitualmente formados para llevar a cabo actuaciones, tratar casos y cumplir normas. Ésa es la razón por la que, a pesar del tiempo que requiere, la formación convencional no facilita al personal los conocimientos necesarios para responder a las llamadas y, por consiguiente, se sienten inseguros. Todos hemos vivido la experiencia de hablar con trabajadores de centros de llamadas incapaces de resolver nuestro problema. Por ello, las personas que prestan servicios necesitan contar con los conocimientos suficientes para hacer frente a la complejidad y variedad de las solicitudes de los clientes. Si el personal está formado para tratar las solicitudes, éste sabe exactamente cómo obtener ayuda para responder a las llamadas para las que no está formado. Al estar formados, los trabajadores contribuyen a ayudar a resolver los problemas que plantean los solicitantes y se garantiza, de este modo, una mejora constante. Por lo tanto, la consecuencia de esta mejora es la disminución de los costos, es decir, que la organización aprende a realizar el trabajo de valor únicamente, eliminando el gasto inútil.

  3. 3

    El Centro de Servicios Compartidos del Ministerio del Tesoro y de Hacienda de Australia Occidental prometió un ahorro de 56 millones de dólares australianos (AUD), si bien incurrió en un costo de 401 millones de AUD (Organismo de Regulación Económica de Australia Occidental, WAERA, 2011).

  4. 4

    En un informe de una Oficina Nacional de Auditoría se indicó que el proyecto del Consejo de Investigación finalizaría en diciembre de 2009 y supondría un costo de 79 millones de GBP. Sin embargo, la realidad fue que el proyecto no estuvo listo hasta marzo de 2011 y el costo fue de 130 millones de GBP (NAO, 2011).

  5. 5

    El ahorro previsto en un principio por los Servicios Compartidos del Ministerio de Transporte se calcula actualmente que ha costado 170 millones de GBP a los contribuyentes, un error de gestión que el Comité de Cuentas Públicas de la Cámara de los Comunes ha calificado como de una «asombrosa incompetencia». Estos datos recientes sobre un mayor costo se publicaron en un informe del Comité de Transporte de la Cámara de los Comunes (HCTSC, 2010).

  6. 6

    Whitehall se reconoce como el centro del Gobierno. En esta calle se encuentran departamentos y ministerios gubernamentales; Whitehall se usa, pues, con frecuencia como metónimo para la administración gubernamental británica en general, así como nombre geográfico para sus alrededores.

  7. 7

    Véase <www.thesystemsthinkingreview.co.uk>.

Ancillary