La protección de la mujer en la vejez en el sistema de pensiones español

Authors


  • La autora reconoce la valiosa ayuda técnica y comentarios de la profesora María Ángeles Tortosa de la Universidad de Valencia. También agradece las sugerencias y comentarios que han realizado dos evaluadores porque han sido muy útiles para mejorar este trabajo. Finalmente, acepta como responsabilidad exclusiva cualquier error u omisión.

Dirección para la correspondencia: Concha Salvador Cifre, Departamento de Economía Aplicada, Universitat de València, Facultat d'Economía. Campus dels Tarongers, 46022 Valencia, España; correo electrónico: Concha.Salvador@uv.es.

Resumen

El caso español confirma la tesis general de que un sistema de carácter contributivo reproduce las desigualdades de género en el reparto de las responsabilidades familiares y en el mercado de trabajo. Las mujeres que han permanecido en el hogar, en general, no tienen derecho a pensiones propias y quedan a expensas de prestaciones de menor importe, como son las pensiones de viudedad (derechos derivados) o las no contributivas. Por otro lado, aquellas que trabajan fuera del hogar acumulan menores derechos que los varones y, por consiguiente, pensiones de jubilación e incapacidad laboral (derechos propios) de menor cuantía. El objetivo de este estudio es examinar los resultados en España de la distribución de las pensiones por sexo, revisar algunas de las políticas de pensiones que se han puesto en práctica en el presente siglo y proponer acciones directas para avanzar en la transición de los derechos derivados a los derechos propios. Se trata de propuestas de impulso de la igualdad de género, entendida como derecho a la igualdad de bienestar derivado de la cobertura de seguridad económica en la vejez.

Introducción

Las mujeres españolas acceden a las prestaciones de la seguridad social bajo las mismas condiciones que los varones; como trabajadoras y cotizantes tienen garantizados todos los derechos del sistema de protección social de corte profesional y de reparto1. Aunque la igualdad en las condiciones de acceso no implica que el acceso sea igual de fácil.

Las propuestas que pueden impulsar la igualdad de género en el sistema de pensiones exigen actuar, en primera instancia, sobre la posición de las mujeres en el mercado de trabajo, aumentando la introducción de medidas que eliminen las diferencias de género relativas a salarios, acceso al empleo y promoción en el puesto de trabajo. También es muy importante acompañar esa actuación con el diseño de políticas eficaces de conciliación de vida familiar y laboral. No obstante, este artículo se centra en una tercera vía de acción, las actuaciones sobre la normativa que determina y cuantifica el derecho a las pensiones en España.

En el apartado primero se presentan los resultados correspondientes al gasto en pensiones y su distribución por género, utilizando datos estadísticos y presupuestarios referentes a la seguridad social, publicados por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social (MESS) en 2011. Seguidamente, se revisan algunas modificaciones en el sistema de pensiones español desde el inicio del siglo xxi y sus posibles consecuencias en relación con la protección de la mujer en la vejez. Se trata, en su mayoría, de reformas paramétricas que exigen una mayor contributividad (a partir de 2013), impulsadas por los Consejos europeos para conseguir la sostenibilidad financiera, que se han realizado con el consenso de las fuerzas parlamentarias presentado en el Pacto de Toledo (1995) y sus posteriores revisiones (2003 y 2011).

Por último, se reseñan, a partir de las opiniones de diversos expertos, una batería de propuestas para conseguir un sistema más igualitario de protección de la seguridad económica en la vejez, combinando los criterios revisados de contributividad y derecho ciudadano, que pueda servir para orientar las reformas en España y en otros países, incluidos los sistemas de contribución definida.

Desigual acumulación de derechos contributivos: resultados y consecuencias de género

Si la pensión de jubilación se concibe como premio al trabajo remunerado y su cuantía se fija en función del salario por el que se ha cotizado, el sistema social de previsión no garantiza igual seguridad económica a las mujeres que, condicionadas por factores sociales y necesidades familiares, han pasado la mayor parte de su vida alejadas del mercado laboral o han compaginado las tareas domésticas tradicionales con actividades laborales temporales o marginales. De hecho, aunque la distribución del número de pensiones entre hombres y mujeres en el sistema español es prácticamente paritaria, el gasto en pensiones que les corresponde a ellas es tan sólo del 39 por ciento.

La falta de acceso a un sistema de prestaciones fundamentado en la actividad laboral estable ha hecho que las mujeres mayores obtengan en la actualidad prestaciones de cuantía inferior a las de los varones y, en la mayor parte de los casos, que dichas prestaciones tengan su origen en los derechos derivados de su relación conyugal, al ser actualmente la pensión de viudedad la pensión mayoritaria de las mujeres españolas en la vejez.

Al mismo tiempo, el aumento de la incorporación de las mujeres al mercado laboral en las últimas décadas2 evidencia la traslación de las desigualdades laborales entre hombres y mujeres a las variables que determinan el importe de las pensiones: el período y las bases de cotización

Por un lado, no sorprende que el período medio de cotización acumulado por las mujeres sea inferior al de los hombres, dada su mayor dedicación a tareas de cuidados, su menor estabilidad en el empleo y su menor presencia en los trabajos a tiempo completo3. El porcentaje de incidencia de estas variables sobre el período de cotización acumulado es inequívoco. Por ejemplo, según la Muestra Continua de Vidas Laborales (MCVL) de 2006, publicada por el MESS, el 41 por ciento de las mujeres cotizantes entre 60 y 65 años, unos años antes de la edad legal de jubilación (65 años), no acumula el período mínimo exigido de acceso a la pensión (quince años) y únicamente el 6 por ciento acumula los años de cotización que dan derecho a percibir la pensión completa (treinta y cinco años). En contraste, sólo el 6 por ciento de los varones a esa edad no alcanzan el mínimo y un tercio ha completado ya el período de treinta y cinco años.

Por otro lado, las mujeres presentan bases de cotización en torno al 79 por ciento de las que corresponden a los varones (Vicente Merino y otros, 2010), diferencia resultante de las desigualdades en la remuneración salarial y la mayor presencia de las mujeres en los regímenes de cotización por cuenta propia (autónomos, hogar y agrario), con bases medias de cotización próximas a las bases mínimas.

El protagonismo de las pensiones de viudedad y los menores derechos acumulados en las pensiones concebidas como derechos propios (jubilación e incapacidad), derivan en significativas diferencias de género (Alonso San Alberto y Pazos Morán, 2010), como se ilustra a continuación.

Distribución de las pensiones por tipos de pensión contributiva

La pensión principal del sistema español es la pensión de jubilación, que se distribuye entre hombres y mujeres en un 64 y un 36 por ciento, respectivamente. Es el tipo de pensión que percibe algo más de las tres cuartas partes de los hombres (véase el gráfico 1). En cambio, la pensión que reciben la mayoría de las mujeres es la de viudedad, aunque la creciente incorporación laboral de la mujer ha ido reduciendo su protagonismo.

Gráfico 1.

Pensiones (porcentaje sobre el total de cada sexo) y pensión media mensual (distribución por clases y sexo, 2010)

Fuente: Elaborada a partir de los PSS (Presupuestos de la Seguridad Social) 2011, MESS. <http://www.seg-social.es/Internet_1/Estadistica/PresupuestosyEstudi47977/Presupuestos/index.htm>.

Cuantías medias mensuales

Las mujeres generan pensiones en torno a las cuantías mínimas, tanto en los casos de incapacidad y jubilación como en el de viudedad (gráfico 1). Los varones generan pensiones más altas de incapacidad y considerablemente superiores en jubilación (una diferencia de algo más de 400 euros (EUR) mensuales). Una excepción son las pensiones de los viudos cuyo importe medio es inferior al mínimo, debido a que la gran mayoría no accede al complemento por disponer de otros recursos en cuantía suficiente.

Correlación entre cuantías medias de pensión y edad

En general, las pensiones medias de jubilación más elevadas corresponden a los pensionistas más jóvenes, es decir, a quienes inician el cobro de la pensión. Esto se debe a que la cuantía de las pensiones nuevas evoluciona de manera acorde con los salarios de los últimos años de actividad, mientras que las pensiones existentes varían según el Índice de Precios al Consumo (IPC), índice con un crecimiento inferior al de los salarios (véase el gráfico 2).

Gráfico 2.

Pensiones (porcentaje sobre el total) y pensión media mensual de las mujeres (distribución por edad, 2010)

Fuente: Elaborada a partir de los PSS 2011.

En cuanto a la pensión de viudedad, su cuantía media también desciende con la edad, pero en menor medida por el protagonismo de las pensiones mínimas que han evolucionado menos que los salarios.

Pensiones contributivas con complemento de mínimos

Las pensiones inferiores a la pensión mínima tienen garantizado, si sus perceptores no superan determinado límite de ingresos, un complemento de la pensión reconocida hasta alcanzar el mínimo establecido. Las mujeres son el 62 por ciento de los pensionistas con complemento.

Un 33 por ciento de las pensiones femeninas tienen complementos por mínimos, porcentaje que es el 22 por ciento para los hombres (gráfico 3, categoría 1). Si añadimos a las pensiones con complemento las del SOVI (pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez, régimen residual de pensión de cuantía similar al de la pensión no contributiva), esos porcentajes ascienden al 41 y al 23 por ciento, respectivamente (gráfico 3, categoría 2).

Gráfico 3.

Pensionistas con importes mínimos, 2010 (porcentaje con relación al total de cada sexo)

Fuente: Elaborada a partir de los PSS 2011.

Estos datos muestran la importancia de las pensiones mínimas en el sistema contributivo y, en mayor medida, para las mujeres, con unos resultados de desigualdad de género todavía más visibles al considerar la distribución de las pensiones por tramos de cuantía (véase el gráfico 4). La mayor parte de las pensiones de las mujeres se concentran en los intervalos de 500 a 633 EUR y de 150 a 500 EUR, en los que se sitúan los importes mínimos o inferiores al mínimo de pensión. Las pensiones percibidas por los hombres se agrupan, en mayor medida, en el escalón de 700 a 1.100 EUR.

Gráfico 4.

Distribución gasto en pensiones por tramos de cuantía y sexo, 2010 (porcentaje con relación al total por sexo, de incapacidad permanente, jubilación y viudedad)

Fuente: Elaborada a partir del Anuario de Estadísticas Laborales y de Asuntos Sociales. MESS <http://www.empleo.gob.es/es/estadisticas/contenidos/anuario.htm>.

Pensiones no contributivas

La creación de las pensiones no contributivas (PNC) de invalidez y jubilación (ley núm. 26/1990) universalizó el derecho a la percepción de una pensión para las personas sin recursos y tuvo apreciables efectos en la atenuación de las situaciones de pobreza, sobre todo en los hogares encabezados por mujeres mayores de 65 años para las que trabajar fuera del hogar no era lo habitual. Desde su creación se ha producido una tendencia a la baja de la proporción de mujeres beneficiarias, aunque la vertiente no contributiva del sistema sigue estando muy feminizada. Las mujeres perciben el 71 por ciento de las PNC (2010), de importe máximo equivalente al 58 por ciento de la pensión contributiva mínima.

Recopilando los resultados sobre pensiones mínimas del sistema (pensión contributiva con complemento de mínimos, SOVI y pensión no contributiva), se estima que el 35 por ciento de las pensionistas en 2010 han percibido importes mínimos (gráfico 3, categoría 3). Estos datos explican la elevada proporción de personas mayores pobres, en su mayoría mujeres, que perciben importes de pensión que se encuentran por debajo del umbral de pobreza (Ayala Cañón y Sastre García, 2007); y a estos datos habría que añadir a las mujeres que, a pesar de no disponer de rentas propias, no tienen acceso a ninguna pensión porque superan el límite de rentas exigido al computar las rentas del cónyuge.

Políticas de pensiones de vejez y desigualdad de género

En este apartado se relacionan y comentan algunas de las medidas y modificaciones adoptadas en el sistema de pensiones español, relacionadas, de manera más o menos explícita, con la protección de la mujer en la vejez, con especial referencia a la reforma del sistema de pensiones cuya puesta en marcha ha sido prevista para el 1.o de enero de 2013 (ley núm. 27/2011)4 y a las modificaciones de la pensión de viudedad (véase el cuadro 1).

Table 1. Medidas sobre pensiones de jubilación y reformas paramétricas, Ley núm. 27/2011
 Normativa generalNormativa específica
Pensiones mínimasAumento por encima del IPC (2004-2010) y revalorización inferior al IPC (2011) 
Limitación complemento de mínimos (≤ PNC) (2013)
Revisión de la contributividadAumento período de cálculo base reguladora: 15-25 años (inicio 2013)Considerar un máximo de 9 meses como período cotizado en las interrupciones en la cotización durante 6 primeros años de cada hijo (inicio 2013)
Reducción importe en integración de lagunas en la cotización (2013)

Ampliación período mínimo de cotización exigido a 15 años efectivos (16,7%) (2007)

Compromiso de mejora cómputo períodos de cotización en contratos a tipo parcial o discontinuo.

Aumento edad de jubilación: 65-67 años (inicio 2013)
 Aumento del número de años cotizados para acceder al 100% de la pensión: 35-37 años (inicio 2013)
Racionalización Acción protectoraUnificación protección en torno al Régimen General (cuenta ajena) y al Régimen de Autónomos (cuenta propia) (2008 y 2012) 

Importes mínimos

Las mujeres son las que perciben la mayor parte de las pensiones mínimas, de ahí el impacto muy positivo que ha supuesto la política de incremento de las pensiones mínimas por encima del IPC durante el período 2004 a 2010, sobre todo desde 2005, año en el que se inicia una vigorosa política de revalorizaciones de mínimos. En 2011 y 2012 la revalorización ha sido del 1 por ciento, inferior a la variación del IPC.

Por otro lado, la ley núm. 27/2011 establece una limitación a la cuantía del complemento de mínimos de las pensiones contributivas, de manera que no podrá superar el importe de la pensión no contributiva. Si bien esta medida introduce coherencia en el sistema, traslada las carencias del sistema no contributivo al contributivo, con un posible impacto negativo de género, atendiendo a la mayor proporción de mujeres con pensiones con complemento.

Revisión de la contributividad

Aunque no existen líneas a destacar en materia de actuación positiva de igualdad, tiene interés comentar algunas de las medidas (reformas paramétricas) introducidas por la ley núm. 27/2011 y sus posibles consecuencias, concretamente: el aumento del período de cálculo de la base reguladora (de 15 a 25 años), la rebaja del importe de integración de lagunas en la cotización (del 100 al 50 por ciento de la base mínima de cotización), el aumento de la edad de jubilación (de 65 a 67 años) o la ampliación del número de años cotizados necesarios para acceder al porcentaje máximo de pensión (de 35 a 37 años).

En cuanto al aumento del período de cálculo de la base reguladora, los resultados de Muñoz de Bustillo y otros (2011) estiman una caída de la pensión media de jubilación de 1 punto porcentual por cada año de ampliación, no obstante, indican que va a perjudicar en mayor proporción a los grupos con ingresos superiores y, en la medida en que las mujeres perciben pensiones medias inferiores, el empeoramiento va a ser algo más acusado para los hombres que para ellas. De cualquier modo, una leve reducción de la diferencia de género no merece ser considerada como un logro si la reducción de las pensiones de los grupos de menores ingresos, por pequeña que sea, genera efectos negativos para estos grupos; aunque la reducción general de las pensiones afecte a las mujeres en una menor proporción, reduce sus pensiones y aumenta el número de perceptoras de pensiones mínimas.

Por otra parte, el aumento del período de cálculo de la base reguladora va a ser más amplio que el utilizado en el mencionado estudio (de 15 a 25 años en lugar de 15 a 20 años), de modo que sus resultados infravaloran el perjuicio para quienes tienen carreras laborales o profesionales irregulares, especialmente las mujeres, al aumentar la probabilidad de que se incluya en el período de cálculo de la base reguladora más episodios de cotización a tiempo parcial o nula cotización, que antes quedaban fuera del período de cómputo o de estudio, y que se integrarán a bases de cotización muy bajas o aplicando la nueva y más restrictiva regla de integración de lagunas, respectivamente. En el mismo sentido actuará la ampliación del número de años exigido para obtener el 100 por ciento de la pensión, ya que las mujeres acumulan períodos de cotización más bajos.

Estos efectos negativos deben sumarse al endurecimiento del requisito de acceso a la jubilación que amplió el período mínimo de cotización en un 16,7 por ciento, exigiendo quince años de cotización efectiva (ley núm. 40/2007), lo que ha supuesto mayores períodos de cotización para trabajadores precarios, especialmente las mujeres. Carrillo Márquez (2009) consideran que esta medida supone discriminación indirecta y que, probándose estadísticamente que afecta de modo especial a las mujeres, podría entenderse inconstitucional.

En consecuencia, un porcentaje adicional de mujeres puede quedarse fuera del sistema si no completa el período, al tiempo que las que cumplan los requisitos legales mínimos de acceso, obtendrán, en términos generales, pensiones de menor cuantía o pensiones mínimas.

No obstante, la ley núm. 27/2011 incorpora algunas medidas que, en principio, pueden ser favorables desde el punto de vista de la igualdad de género. Una de ellas es la integración de algunos trabajadores de los regímenes hogar y agrario, con elevada presencia de mujeres, en el régimen general, siempre que ello no sea un cambio meramente formal, sino que conduzca a una ampliación de las prestaciones, y que los mayores requerimientos de cotización no conduzcan al aumento del empleo sumergido.

Por otro lado, dicha ley permite considerar como período cotizado el de las interrupciones que se produzcan durante los seis primeros años desde el nacimiento o acogimiento del niño, con un máximo de 112 días por hijo (que se incrementará hasta alcanzar 9 meses en 2019). Esta mejora no se aplica para el cómputo del período mínimo de cotización.

Esta ley también prevé el compromiso de mejorar el cómputo de los períodos cotizados de los trabajadores a tiempo parcial y en los contratos fijos discontinuos.

En relación con todas estas medidas es muy difícil avanzar resultados conjuntos, aunque es previsible, según afirma el Consejo Económico y Social (CES, 2011), que generen un impacto negativo sobre las mujeres, siendo que van dirigidas en su mayoría a la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social sin tener en cuenta los efectos de género que producen.

Las políticas en materia de viudedad

Como en el resto de sistemas contributivos desarrollados, la prestación de viudedad nació en España a mediados del siglo xx para proteger, en un modelo de familia con un reparto de roles, las situaciones de necesidad para las mujeres derivadas del fallecimiento del marido. Aunque tuvo, inicialmente, un carácter marcadamente asistencial (sólo para viudas mayores de 65 años que no podían trabajar), se convirtió seguidamente en una renta de sustitución del salario (o pensión) del marido fallecido, independiente de la edad de la viuda (desde 1972) y compatible con otras rentas.

Desde 1983 se reconoce este derecho a los viudos en condiciones de igualdad, de acuerdo con la exigencia constitucional de igualdad de trato (1978) y desde entonces ha tenido que modificarse y encajar, no sin dificultad y sin contradicciones, importantes cambios político sociales, como son la creciente incorporación de la mujer al mercado laboral, el aumento de las uniones de hecho, la Ley del divorcio (1981) o el reconocimiento del matrimonio entre personas del mismo sexo (ley núm. 13/2005).

Desde entonces se cuestiona el sentido y funcionalidad de la pensión de viudedad. Se objeta sobre el papel de una prestación que se construyó sobre la base de un modelo de familia tradicional y se pone en tela de juicio su compatibilidad con otras rentas (CECS, 2010), aunque se reconoce que las pensiones causadas deben continuar, puesto que corresponden mayoritariamente a mujeres mayores que no han realizado actividad laboral remunerada y cuya única fuente de ingresos es la pensión de viudedad.

En España, al igual que en otros países de la Unión Europea (UE)5, se han adoptado medidas de endurecimiento de las condiciones de acceso, en el sentido de reconocer la pensión en caso de inexistencia de matrimonio sólo en situaciones de dependencia económica. A la par, se han adoptado medidas asistenciales que refuerzan el principio de solidaridad con relación a las personas viudas con bajos ingresos (véase el cuadro 2).

Table 2. Pensión de viudedad: condiciones y cambios legislativos posteriores a 1994
1.Beneficiario: El cónyuge del fallecidoa. En caso de fallecimiento por enfermedad común, se requiere 1-2 años de matrimonio o la existencia de hijos (2005-2007).
b. En caso de separación/divorcio, se reconoce una pensión según el tiempo de convivencia. A los divorciados se les reconoce sólo si tienen derecho a pensión compensatoria (2007). Al cónyuge o conviviente supérstite se le garantiza el 50%-40% de la pensión (2005-2007).
c. Ampliación a parejas de hecho con convivencia acreditada de al menos 5 años o hijos comunes, y dependencia económica (2005).
d. Reconocimiento del matrimonio entre personas del mismo sexo e igualdad de derechos y deberes (2005).
e. Se insta a la reformulación de la pensión para los nacidos desde 1/1/1967 (2007).
2.Compatibilidadesa. Compatible con otras rentas y otras pensiones (también con el SOVI desde 2005).
b. Incompatibilidad con nuevas nupcias, salvo mayores de 61 años con bajos ingresos (2001).
3.Pensión vitaliciaa. El porcentaje de pensión ha aumentado gradualmente del 45% al 52% (2004) y es del 70% si hay cargas familiares e ingresos insuficientes (2001). Será el 60% (en 8 años a partir de 1/1/2012) para mayores de 65 años, que no tengan ingresos superiores al límite de la pensión mínima.
b. Derecho a una pensión mínima si no se dispone de ingresos suficientes.
c. En caso de matrimonios recientes, se concede una pensión temporal según su duración (2005).

Las propuestas de adaptación del sistema de pensiones

El apoyo de los organismos internacionales a la igualdad de derechos en los sistemas contributivos se centró, inicialmente, en el objetivo de eliminar las diferencias de acceso entre hombres y mujeres a las prestaciones, aunque no tarda en reconocerse que el principal problema en los sistemas contributivos no está en las condiciones de acceso sino en el desigual punto de partida: las mujeres acceden al sistema en inferioridad de condiciones porque han permanecido en el hogar o no han desarrollado carreras tan completas como las de sus maridos.

A partir de 1970 las instituciones internacionales adoptan una nueva concepción de la igualdad de trato: la igualdad sólo puede aplicarse a trabajadores que tengan el mismo régimen de actividad laboral; en cuanto las situaciones sean diferentes, es necesario adoptar medidas que respondan a las necesidades específicas de los interesados. De acuerdo con esta concepción, el sistema requiere la revisión de la lógica contributiva de los derechos propios, desde la óptica de la discriminación positiva.

En estas reflexiones se apuesta por un criterio de justicia y equidad en el que prima el derecho vitalicio a la seguridad económica de las personas mayores, independiente de las diferencias en la esperanza de vida, que contemple otras contribuciones no monetarias en la valoración del esfuerzo contributivo y el derecho a la garantía de un vida digna. Aunque hay autores que consideran que la contributividad, próxima a la equivalencia actuarial, es la única opción objetiva posible, ésta es sólo es una opción ideológica con relación al criterio de equidad que debe adoptar el sistema público. No obstante, la elección de criterio es una cuestión de contrato social, en la que los ciudadanos deciden, de acuerdo con los principios morales, el criterio o la combinación de criterios que consideran justos, y en España la mayor parte de la opinión pública, manifestada en los distintos acuerdos sobre pensiones, estima que ése no es el criterio a emplear o, al menos, no debe ser el principal6.

Por otra parte, se cuestionan los derechos derivados por su contribución al mantenimiento de las relaciones de dependencia de la mujer, en cuanto a la titularidad exclusiva de la pensión de jubilación en el marido y la exigencia del vínculo matrimonial para la pensión de viudedad. El derecho a participar en estas prestaciones obliga al mantenimiento de las relaciones con el cónyuge titular del derecho.

En una sociedad moderna, la familia debe dejar de ser la institución de referencia de la organización de la protección social. Esto es lo que ha conseguido, por ejemplo, Suecia, porque su política es neutra, ya que la intervención del Estado está orientada hacia cada una de las personas con independencia de si cohabitan o no en una familia. Debe diseñarse un sistema de protección que garantice la libertad de opción, con medidas que conducen, esencialmente, a una progresiva transformación de los derechos derivados en derechos propios.

A partir de estas argumentaciones, se plantean distintas propuestas para impulsar la igualdad de género a partir de actuaciones directas sobre la normativa sobre pensiones.

La cotización voluntaria

Algunos países (Alemania, Francia, Israel, Japón y Luxemburgo) incorporan en sus regímenes contributivos la posibilidad de realizar el pago de cotizaciones para madres de familia que nunca han trabajado o que han interrumpido su carrera laboral, de modo que cubran la cotización mínima o cualquier cotización deseada. La medida podría hacerse efectiva en el sistema español permitiendo a las amas de casa cotizar a la seguridad social mediante un convenio especial, similar al de cuidadores no profesionales de familiares en situación de dependencia (Real decreto núm. 615/2007).

Es una propuesta que favorece la ampliación de los derechos propios, aunque la posibilidad de acceso se reduce a las familias relativamente bien situadas. No está al alcance de todos los ciudadanos y, si el sistema es muy beneficioso, la mayor rentabilidad corresponderá a quienes han optado por mayores cotizaciones. Tampoco es una medida bien vista por parte de los sindicatos y de las feministas, por el posible desincentivo a la incorporación laboral de la mujer. Su implantación requeriría establecer limitaciones.

Como medida supletoria a la anterior, el «Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo» (2011)7 recomienda, dentro del sistema complementario de pensiones, la distribución más equilibrada de incentivos fiscales en términos de igualdad de género, ampliando las posibilidades de que las mujeres sin ingresos propios puedan beneficiarse de las aportaciones de sus cónyuges o parejas. Actualmente, este derecho de las amas de casa ya está reconocido en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que extiende el incentivo fiscal de las aportaciones a planes de pensiones para la jubilación, a las aportaciones realizadas a favor del cónyuge, aunque los resultados a los que puede dar lugar no hacen posible considerarlo equivalente a una pensión para las amas de casa, en el sentido de lograr una efectiva igualdad de oportunidades y de trato.

La pensión de jubilación como activo de los cónyuges (bien ganancial)

Algunos países (Alemania y Canadá) y el estado de California, consideran la pensión de jubilación como un activo adquirido durante los años de matrimonio que debe asignarse individualmente y dividirse en caso de separación o divorcio; y si ambos cónyuges obtienen pensión, la mitad de la diferencia de la pensión más elevada se transfiere al otro cónyuge. En un sistema en el que el salario es un salario familiar, las cotizaciones se consideran contribuciones de los cónyuges para la financiación de una pensión también familiar.

Es una interesante propuesta que debería recoger el sistema español, puesto que no incrementa el gasto en pensiones contributivas y regula normativamente un comportamiento que, aun siendo tradicional en muchos hogares españoles, puede ser particularmente relevante en caso de separación o divorcio. Supone el reconocimiento legal del derecho a compartir la pensión y amplia el campo de los derechos individuales a través de la titularidad compartida por los cónyuges.

Condiciones más ventajosas

Las condiciones más ventajosas en la concesión de las pensiones contributivas, que compensen una vida laboral más corta, teniendo en cuenta la actividad doméstica (fundamentalmente la destinada al cuidado de las personas dependientes) dentro de los programas de inserción laboral de la mujer y fomento del reparto de las tareas domésticas y responsabilidades familiares.

Teniendo en cuenta los efectos externos positivos que genera la maternidad, se cuestiona que sean las cotizaciones efectivas (o asimiladas en situación de baja, paro, etc.) la única medida del esfuerzo útil realizado. Un sistema contributivo, debe valorar la contribución no de intercambio8 de la mujer. Se trata, en cierta medida, de apostar por una medida que compense la menor tasa de ocupación y de actividad laboral de las madres, la mayor temporalidad de sus contratos y la utilización en mayor medida de la contratación a tiempo parcial.

Por ejemplo, podría seguir ampliándose el cómputo del período de cotización en el tiempo que se dedica al cuidado de los hijos pequeños o de los ascendientes, igual que computan los correspondientes a la situación de desempleo remunerado o baja laboral por enfermedad. También podría reconocerse adicionalmente un número de años de cotización por cada hijo. Esta opción ha sido institucionalizada en Alemania y en Francia que acreditan, respectivamente, 3 años y 2 años de cotización por hijo. Otra propuesta pendiente es la mejora de la consideración contributiva del trabajo a tiempo parcial, mejorando la valoración de los períodos cotizados. Asimismo es importante el apoyo a una política de mínimos más generosa, de modo que compense el efecto dramático que puede generar la caída de los derechos de pensión derivada de las últimas reformas.

El conjunto de estas bonificaciones son un avance en el reconocimiento de los derechos en los países en los que la incorporación laboral de la mujer es un hecho. Con estas medidas de discriminación positiva se fomenta la constitución de una carrera laboral independiente para la mujer y se reduce la desigualdad asociada a su vida laboral.

Concesión de beneficios

La concesión de beneficios al ama de casa con un salario doméstico carece de apoyos. El salario doméstico pensado para que las mujeres permanezcan en el hogar, en reconocimiento a la función socialmente útil que cumplen dando a la sociedad los niños que necesita o cuidando a los mayores a un coste reducido, secunda la división del trabajo y la dependencia económica de la mujer9. Otra cuestión es, sin embargo, el apoyo a las ayudas temporales que se ofrecen a los padres y madres para el cuidado de los hijos, en el marco de políticas familiares de conciliación de la vida familiar y laboral.

La defensa de la pensión de jubilación para el ama de casa, considerada como salario diferido, responde a iguales planteamientos que el salario del ama de casa. Además, apoyar la pensión generalizada para las mujeres y sólo para ellas, genera efectos de discriminación, en cuanto a que no todas las amas de casa han trabajado en el hogar o no lo han hecho del mismo modo o intensidad; también deberían tener el mismo derecho los varones que educan y cuidan a sus hijos.

El apoyo generalizado de prestaciones de jubilación para las mujeres puede tener sentido, pero no por su función doméstica, sino como derecho ciudadano en el marco de un programa de prestaciones universales. Son múltiples las ventajas que supone la aceptación de este planteamiento: una renta mínima garantizada para varones y mujeres mayores permitiría tener en cuenta a todos los marginados por el sistema contributivo y solucionaría cualquier situación de necesidad derivada de los defectos de valoración del mismo. En esta tarea, el sistema español debería modificar sustancialmente las PNC, reduciendo su carácter asistencial (cuantía y limitaciones).

Pensión de viudedad

Aunque hay un alto consenso en el reconocimiento social de la dedicación de las mujeres mayores a las tareas que les asignó la época industrial (sobre todo en situación de necesidad), diversos autores consideran que la pensión de viudedad es una figura obsoleta y proponen que se elimine de forma paulatina (supresión de las altas), de modo que dicha prestación se extinga de manera natural, a la vez que se mejoran los derechos propios, tanto los contributivos como los no contributivos destinados a proteger a las personas sin recursos propios.

Está en cuestión la funcionalidad, eficiencia y equidad de la pensión de viudedad y, por consiguiente, la conveniencia de mantenerla (CECS, 2010, y Vara Miranda, 2011), porque se entiende que:

  • No está justificada en términos actuariales: los casados no cotizan más que los solteros y la pensión de los jubilados casados no se calcula teniendo en cuenta el derecho a una segunda pensión, la de viudedad.
  • No abarca todas las situaciones de necesidad. Dicha prestación es de baja cuantía, incluso insuficiente para numerosas viudas de avanza edad sin otros ingresos. Además, cubre únicamente la contingencia de viudedad, dejando sin asistencia otras situaciones similares.
  • No atiende en todos los casos situaciones de necesidad. La pensión de viudedad es compatible con cualquier otro tipo de rentas (laborales, otras pensiones), y puede llegar a suponer situaciones de sobreprotección, que van en aumento a medida que la mujer consolida su incorporación al mercado laboral.

Son muchas las cuestiones a debatir en relación con la pensión de viudedad: su naturaleza ni asistencial ni contributiva, su carácter vitalicio y su posible sustitución por fórmulas de prestaciones temporales (función de transición), su régimen de compatibilidad con otras percepciones salariales o de pensiones, la suficiencia de su cuantía, la flexibilización del concepto de familia a estos efectos (Kahale Carrillo, 2011), etc.

Teniendo en cuenta distintas recomendaciones de investigadores y analistas, se plantea a continuación la integración de la pensión de viudedad en las demás contingencias del sistema, partiendo de la clarificación de la funcionalidad de las prestaciones por fallecimiento y manteniendo como reto la cobertura de la seguridad económica de las mujeres en condiciones de igualdad. Éstas serían las líneas de actuación:

Desvincular la prestación de viudedad de la prestación de orfandad, introduciendo mejoras de las prestaciones correspondientes a los hijos con relación a la situación actual

De este modo, podrían diseñarse unas prestaciones en caso de viudedad más acordes con el objetivo, al margen de la situación de dependencia de los descendientes. Aunque desvincular la prestación de los hijos abre el debate sobre la necesidad de ampliar la prestación contributiva y diseñar una prestación no contributiva específica, que cubra las situaciones no contempladas actualmente.

Desde esta perspectiva, el reconocimiento de las realidades familiares requerirá asumir también la protección de los hijos de las familias monoparentales de cualquier tipo, con personas viudas o no (Bravo Fernández, 2010). Para ello, como señalan Pumar Beltrán y otros (2009), sería recomendable que en España se adoptasen reformas implantadas en otros países, transformando la prestación por viudedad en una prestación para las situaciones de necesidad en caso de monoparentalidad y que proporcionase la protección integral a los hijos ante la ausencia de uno de los padres.

Unas prestaciones de viudedad integradas en las demás contingencias

De modo que la contingencia de fallecimiento devengue, en la persona del viudo o dependiente, prestaciones por incapacidad, de vejez, de desempleo o subsidios paralelos por carencia de medios (Ojeda Avilés, 2008).

Así es posible abordar de distinta manera las situaciones de dependencia económica y aquéllas en las que el cónyuge sobreviviente es autónomo económicamente. El conjunto de estas prestaciones puede cumplir, al mismo tiempo, la tradicional cobertura de la necesidad, atendiendo a las mujeres que por su generación se han dedicado básicamente al cuidado de la familia, y la función compensatoria. Aunque formalmente supone la supresión de la pensión de viudedad, en la práctica se trata de que sea absorbida por el resto de prestaciones del sistema, que se rediseñan para que conseguir una capacidad suficiente de cobertura.

Así, por ejemplo, una pensión de jubilación para los actuales beneficiarios de viudedad y para quienes cumplan, en el momento del fallecimiento del cónyuge, el requisito de la edad y el resto de los requerimientos referidos al fallecido y al beneficiario, de acuerdo con el nuevo sistema.

Esta pensión podría estimarse a partir de un porcentaje sobre la base reguladora correspondiente a la vida laboral del fallecido o en función de su pensión, estudiándose la manera de reconocer parte de los derechos acumulados por el fallecido para el cálculo de la pensión del cónyuge sobreviviente. Incluso, podría considerarse ésta cómo una pensión compartida, que se financia con la reducción actuarial que se ha practicado, en su caso, en la pensión individual del titular, a modo de las reformas en la Argentina, Chile y México (James Cox Edwards y Wong, 2008).

También permitiría considerar el aumento de los importes mínimos y las propuestas de revisión de su compatibilidad con otras rentas y otras pensiones, haciéndolas totalmente incompatibles, estableciendo la total compatibilidad (como los sistemas en América Latina), buscando alguna solución intermedia (prueba de medios). Incluso permite contemplar la pensión de viudedad como una pensión no contributiva (Vara Miranda, 2011), desvinculándola de las contribuciones efectuadas durante la vida laboral.

De esta manera, se atiende a una realidad, la de las mujeres mayores que no han realizado trabajo remunerado, que debe ser tenida en cuenta durante un largo período de tiempo (López López, 2007). No puede producirse una transformación inmediata y completa (Bravo Fernández, 2010). En este sentido, las pensiones de viudedad tienen una función compensatoria de rentas, generando una igualdad de género no conseguida durante la vida laboral (Ahn y Felgueroso, 2007).

Además esta propuesta mejora los planteamientos que recomiendan eliminar la prestación para los más jóvenes, en cuanto a que resuelve la posible discriminación por edad que supone limitar la prestación, por ejemplo, a los nacidos antes del 1.o de enero de 1967. Aunque se dice que esta fórmula encuentra su explicación en el hecho objetivo de que la mayor parte de las mujeres nacidas a partir de esa fecha ya se han incorporado al mercado laboral, la independencia del marido es una simple presunción; podemos encontrar suficientes casos en los que no es así, tanto de mujeres nacidas antes como después.

Una prestación temporal de adaptación, insertada dentro del actual sistema de protección al desempleo, a percibir en todos los casos en los que no se accede a una pensión, acompañada, en su caso, de una buena orientación al empleo que considere las posibilidades de empleabilidad.

Esta prestación temporal, en su función de transición, debe perseguir ante todo la adaptación del cónyuge supérstite a la vida laboral activa, proporcionando su mantenimiento durante el período de tiempo entre la pérdida del cónyuge y su recuperación psicológica y social. Además del reconocimiento de una pensión temporal de adaptación que garantice la cobertura de necesidades, es muy importante la orientación a la reincorporación al mercado de trabajo, con serios compromisos de la política en materia de formación y reinserción (López López, 2007).

También podría considerarse el tiempo de percepción de la pensión temporal como período de cotización acumulable en la vida laboral del cónyuge supérstite, como medida de estímulo a la búsqueda de empleo (López Zafra y otros, 2009).

Conclusiones

Las pensiones han sido siempre objeto de interés de muchos investigadores, es el foco de atención constante de políticos y sindicalistas y una de las cuestiones de mayor interés para los ciudadanos, acrecentado por la preocupación motivada por la situación de crisis y por las reformas que se están llevando a cabo.

La mayor parte de las reformas que se han introducido tienen, como punto central, la sostenibilidad financiera, actuando únicamente sobre el lado del gasto, en el sentido de incrementar las exigencias para la acumulación de derechos. De este modo, va ser difícil afrontar con garantía de solución los problemas de desigualdad y de falta de cobertura.

Un largo camino queda por recorrer en la adaptación del sistema de prestaciones al sistema socioeconómico. Hay que modernizar el sistema seguridad social en respuesta a un mercado de trabajo más flexible y con reformas que concedan un protagonismo superior las mujeres, mientras sean un colectivo con mayor riesgo de exclusión social.

En este estudio se ha analizado la posición relativa de las mujeres en el sistema de pensiones de vejez y se han recogido distintas propuestas de modificación del sistema, con el objetivo de mejorar la protección de la mujer y reducir la desigualdad de género. Éstos serían los principales resultados y conclusiones:

  • La apuesta por la ampliación de la cobertura del sistema contributivo a partir de la introducción de medidas de discriminación positiva para las mujeres, que compensen las desventajas laborales y, por ende, reduzcan las diferencias de género en la acumulación de derechos y en la distribución de las pensiones de jubilación. Los datos de la Seguridad Social de 2010 nos muestran que las mujeres perciben sólo el 36 por ciento de las pensiones de jubilación y que su pensión media no llega al 60 por ciento de la que perciben los varones.

    En este sentido, se proponen medidas de ampliación de los derechos propios a partir del establecimiento de un régimen de cotización voluntaria limitado, la consideración de la pensión de jubilación como activo de los cónyuges, la mejora en el cómputo de los períodos cotizados en los contratos a tiempo parcial y el reconocimiento de años adiciones de cotización por cada hijo.

  • La verificación de la importancia que tienen las pensiones mínimas para las mujeres, representando el 45 por ciento de sus pensiones (en 2010), y la insuficiencia de su cuantía, que se sitúa rozando el umbral de pobreza relativa (pensiones contributivas) o por debajo del mismo (SOVI y PNC).

    En este punto se reconoce el impacto positivo que ha supuesto para la igualdad de género la política de incremento de pensiones mínimas por encima del crecimiento de los precios (2004-2010), aunque la nueva regulación establece (para 2013) que este complemento, que reciben el 62 por ciento de las mujeres, no podrá superar el importe de la pensión no contributiva.

    Esta medida y el resto de reformas paramétricas de refuerzo de la contributividad (desde 2013), hace sospechar un impacto negativo superior sobre las mujeres en la medida en que ellas acumulan carreras laborales más cortas, por el aumento de la probabilidad de la aparición de lagunas de cotización y de disminución del porcentaje de pensión. Un porcentaje adicional de mujeres pueden quedarse fuera del sistema u obtener pensiones de menor cuantía, aumentando el riesgo de pobreza.

    Es, por tanto, necesario reforzar la vertiente no contributiva, de modo que las pensiones de vejez permitan alcanzar el nivel mínimo para cubrir las necesidades básicas, tanto a través del aumento de la pensión mínima contributiva como de la pensión no contributiva.

  • Se han introducido modificaciones en la pensión de viudedad, que han supuesto el endurecimiento de las condiciones de acceso para las parejas de hecho o en situaciones de separación o divorcio y la mejora de las cuantías para las más bajas y en caso de cargas familiares. Medidas orientadas a la mejora de la protección de las situaciones de necesidad, aunque desde un enfoque distorsionado de la institución beneficiaria de la protección social –las familias en lugar de las personas–, y que no reconoce la limitada capacidad de los principios contributivos para justificar la cobertura de situaciones de necesidad, que deben ser comprendidas desde la óptica del sistema universal.

La pensión pública de viudedad responde a un modelo familiar que no representa la realidad social. Tampoco es un ingreso ganado, ya que los casados cotizan igual que los solteros; sólo es una pensión en función del estado civil y, como tal, indefendible. La prestación debe mantenerse para cubrir las situaciones de dependencia generadas y modernizarse en el sentido de abandonar la búsqueda del nuevo concepto de familia protegida y pasar a considerar a los individuos en situación de necesidad, al margen de su opción familiar.

Desde esta perspectiva, se defiende la revisión de prestación de orfandad, desvinculándola de las prestaciones de viudedad, y la ampliación de su cobertura para que recoja la protección integral de los hijos en otras situaciones de necesidad, a partir de la ampliación de las actuales prestaciones contributivas y la creación de una pensión no contributiva específica.

También se propone la integración de la pensión de viudedad en las demás contingencias del sistema, de modo que el fallecimiento (incluso separación o divorcio) devengue prestaciones de vejez, incapacidad o desempleo, en función de los derechos acumulados por el fallecido y de las circunstancias en las que se encuentre el beneficiario. De este modo es posible combinar el carácter vitalicio con fórmulas de prestación temporal (contributivas y no contributivas), abordar la cuestión de la compatibilidad con otras rentas, con los mismos criterios que para las otras pensiones públicas.

El sistema en España ha ampliado la cobertura para incidir en los grupos más vulnerables, pero sigue estando excesivamente diversificado, con lagunas y con baja intensidad protectora. Su adaptación a los cambios socioeconómicos, con el objetivo de cubrir la seguridad económica de la población, requiere la paulatina transformación de los derechos derivados en derechos propios, a partir de medidas de discriminación positiva en el sistema contributivo y la transformación del raquítico sistema no contributivo en una prestación universal.

Si las reformas tienen como único objetivo aumentar la contributividad para conseguir la sostenibilidad financiera, bajo la supuesta objetividad de la equidad actuarial, dejando para el ámbito asistencial la solución de los problemas, quedarán sin solucionar la desigualdad de género y los sectores sin cobertura.

Appendix: Apéndice

España dispone desde 1985 de un sistema diseñado en tres niveles:

Nivel 1. Sistema no contributivo, con prestaciones de jubilación (mayores de 65 años) o invalidez, para quienes carecen de recursos (propios o familiares), que se financia con los presupuestos generales del Estado. Su importe se sitúa en torno al 54 por ciento del SMI (salario mínimo interprofesional).

Nivel 2. Sistema contributivo de prestación definida de jubilación, invalidez o fallecimiento (viudedad y orfandad), financiado por las contribuciones realizadas por las empresas y los trabajadores, en función de los tipos de cotización y de las bases de cotización (estimadas a partir del salario). Es el nivel protagonista.

El sistema ha estado muy fragmentado en distintos regímenes, aunque se han realizando esfuerzos importantes por unificar la protección en torno al Régimen General (trabajadores por cuenta ajena) y al Régimen de Autónomos (trabajadores por cuenta propia).

A la pensión de jubilación acceden mujeres y hombres a los 65 años y un mínimo de 15 años de cotización. La cuantía de la pensión se estima en proporción al número de años cotizados y el importe de las bases de cotización de los últimos años (de 15 años y, desde 2013, en aumento hasta alcanzar 25 años en 2022).

La pensión de viudedad es vitalicia, sin distinción de sexos, compatible con otros ingresos y supone, en general, el 52 por ciento de la base de cotización o la pensión del fallecido.

Cuando las pensiones de este nivel no alcanzan el importe de la pensión mínima (en torno al 94 por ciento del SMI), y no se dispone de otros ingresos o éstos son muy bajos, se accede a un complemento de mínimos. La financiación de estos complementos corresponde en parte a las transferencias del Estado.

Nivel 3. Sistema complementario privado y voluntario, regulado públicamente con el reconocimiento de interesantes incentivos fiscales.

Footnotes

  1. 1

    Véase el apéndice.

  2. 2

    Las tasas de actividad laboral de las mujeres han crecido en 15 puntos porcentuales desde 1996 a 2011, situándose en el 52,9 por ciento. Son todavía 14,7 puntos inferiores a las de los varones <www.ine.es>. Véase Moreno Raymundo, Cebrián y Gutiérrez (2009).

  3. 3

    En 2011 el 32 por ciento de los contratos a las mujeres era a tiempo parcial y aquéllos correspondientes a los hombres era del 11,5 por ciento; véase <www.mtin.es/series>.

  4. 4

    Véase <www.boe.es/boe/dias/2011/08/02/pdfs/BOE-A-2011-13242.pdf>.

  5. 5

    Según CECS (2010), en Dinamarca a los matrimonios contraídos desde 1992 sólo se les reconoce una compensación por viudedad de pago único; en el Reino Unido se ha reducido el importe de la pensión de viudedad del 100 al 50 por ciento; en Alemania, para los matrimonios celebrados después de 2001, se ha disminuido el porcentaje aplicado del 60 al 55 por ciento si la persona enviuda con 47 años, y, para el resto, la prestación se limita al 25 por ciento de la pensión teórica de jubilación durante dos años. Algunos países de la UE han introducido reformas que presentan rasgos asistenciales y se ha limitado (Alemania, Grecia, Italia y Luxemburgo) o eliminado la compatibilidad de la pensión de viudedad con rentas del trabajo (Austria, Bélgica, Eslovenia, Finlandia, Francia, Malta y Rumania).

  6. 6

    Concretamente, los países de América Latina que han introducido pensiones de cotización definida, estiman, en su mayoría, las prestaciones a partir tablas de supervivencia diferentes por sexo (James, Cox Edwards y Wong, 2008), mientas que en la Unión Europea, el Tribunal de Justicia Europeo ha prohibido definitivamente (desde diciembre de 2012) que las empresas aseguradoras utilicen el criterio del sexo en el cálculo del precio de las primas, por ser contrario a la directiva núm. 2004/113/CE del Consejo Europeo, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato. En contra de la opinión de que las mujeres deben percibir pensiones medias inferiores a las de los hombres, para compensar una esperanza de vida más larga (Jiménez Martín, Nicodemo y Raya, 2010), se entiende, como apunta Dion (2008), que los sistemas públicos deben servir a la función de cobertura conjunta de riesgos, incluidos los relacionados con el género. Si se utilizan características de un grupo que no pueden modificarse con los comportamientos (esperanza de vida por sexos), se está discriminando como al utilizar la raza o la clase social (renta, ocupación, educación y otros). Además, discrimina a determinados individuos de un grupo en base a la característica del grupo (Sentencia del Tribunal Supremo de los Estados Unidos).

  7. 7

    Elaborado por la Comisión no permanente de seguimiento y evaluación del Pacto de Toledo y aprobado por el Congreso de los Diputados el 25 de enero de 2011; véase <www.seg-social.es/prdi00/groups/public/documents/binario/128563.pdf>.

  8. 8

    En opinión de Esteve Mora (2009), desde la perspectiva de la justicia distributiva el merecimiento debería ser medido no por la cotización monetaria sino por su contribución potencial, en términos del valor económico de su actividad doméstica. El citado autor propone que la medición se efectúe en función del coste de los recursos que la sociedad hubiera tenido que dedicar en guarderías, residencias, hospitales para hacer frente a esas circunstancias. Véase Meil Landwerlin y otros (2011).

  9. 9

    Según Gorz (1995), este planteamiento prioriza la utilidad social de las madres (tratadas como de alquiler) frente al pleno desarrollo de las personas.

Ancillary