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Abstract

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  2. Abstract
  3. 1 Deux voies théoriques: tarification rationnelle vs cadre institutionnel adapté
  4. 2 Le génie génétique des réformes concurrentielles: Market Design et Regulatory Design
  5. Conclusion
  6. RÉFÉRENCES
  7. Deregulation of network industries as institutional policy of markets creation and governance mechanisms
  8. Deregulierung von Netzwerkindustrien als institutionelle Politik zur Herstellung von Märkten und als Governance-Mechanismus
  9. La desregulación de las industrias en red como política institucional de creación de mercados y de mecanismos de gobernanza

RESUME*: Contrairement à la théorie économique dominante qui s'intéresse aux réseaux sous l'angle de la problématique des monopoles naturels et de la tarification optimale, le présent article applique à l'analyse économique de la régulation, une autre voie théorique: celle de l'analyse des institutions. L'auteur montre que l'analyse économique institutionnelle de la régulation des marchés s'éloigne des politiques de «laisser faire les forces du marché» et met en exergue deux dimensions critiques dans la production de politiques efficaces de régulation et de dérégulation. Il s'agit, d'une part, du Market design qui porte sur la conception des nouveaux mécanismes de marchés, d'autre part, du Regulatory design qui porte sur la conception des nouveaux mécanismes de régulation. L'article passe ainsi en revue diverses structures de gouvernance (bilatérales, multilatérales ou trilatérales) adaptées à la spécificité des transactions impliquées par les activités en réseau. Il met également en évidence la nécessité de construire des institutions capables d'encadrer une ou des décennies de transition et qui tiennent compte des interventions des différents acteurs et en particulier des détenteurs d'un droit de veto.

La nouvelle politique de dérégulation, initiée il y a plus de vingt ans par quelques pionniers comme les USA et la Grande-Bretagne, est devenue mondiale. Elle est entièrement adoptée par l'Union européenne, et s'introduit aussi en Chine, au Brésil ou en Russie. Cependant le cœur des industries visées par la déréglementation (les industries de réseau: électricité, gaz, chemins de fer, eau, poste, télécoms, etc.) est toujours à mi chemin entre le vieux statut d'industries entièrement réglementées et celui d'industries indépendantes sur des marchés ouverts.

Aux Etats-Unis même, un homme politique aussi important que le sénateur McCain (Républicain, Arizona) a déjà pu dire que l'heure était venue, après vingt années de dérégulation, de diminuer enfin drastiquement la régulation de l'industrie des télécoms. Tandis que W. Hogan (Université de Harvard) concluait de l'expérience désastreuse de réforme électrique en Californie que les forces du marché ne peuvent pas, à elles seules, concevoir des règles efficaces de fonctionnement des marchés électriques.

La réglementation de ces industries «déréglementées» demeure ainsi une question empiriquement importante qui interpelle de manière forte et originale les économistes et l'analyse économique. On sait depuis longtemps, depuis le XIXe siècle, que les industries de réseau posent des problèmes spéciaux. D'une part parce qu'elles reposent sur des infrastructures spéciales, qui leur sont dédiées (cf. le problème du monopole), et qui diffusent des effets économiques spéciaux (cf. le problème des externalités). Mais aussi parce que les droits d'usage des propriétaires légitimes de ces infrastructures sont soumis à d'importantes restrictions légales ou judiciaires (la première grande décision de la cour suprême américaine sur les essential facilities«Mum vs Illinois» date des années 1870!).

Ainsi, la conduite des réformes de «déréglementation» ne consiste pas à«Laisser-Faire» dès demain matin les forces du marché. Mais, au contraire, à construire sur le long terme une nouvelle «architecture de marché» (Market Design) et des nouvelles institutions de gouvernance (Regulatory Design) qui soient assez robustes pour résister aux chocs violents des intérêts privés aiguisés par la conquête de nouvelles rentes.

1 Deux voies théoriques: tarification rationnelle vs cadre institutionnel adapté

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  3. 1 Deux voies théoriques: tarification rationnelle vs cadre institutionnel adapté
  4. 2 Le génie génétique des réformes concurrentielles: Market Design et Regulatory Design
  5. Conclusion
  6. RÉFÉRENCES
  7. Deregulation of network industries as institutional policy of markets creation and governance mechanisms
  8. Deregulierung von Netzwerkindustrien als institutionelle Politik zur Herstellung von Märkten und als Governance-Mechanismus
  9. La desregulación de las industrias en red como política institucional de creación de mercados y de mecanismos de gobernanza

La théorie économique s'est intéressée très tôt à ces problèmes industriels aigus. Dès le milieu du XIXe siècle John Stuart Mill a esquissé la première théorie du monopole naturel, et d'autres grands économistes du XIXe y ont apporté tour à tour leur contribution (notamment Alfred Marshall et John Bates Clark chez les anglo-saxons, Jules Dupuit et Léon Walras chez les francophones). Ainsi John Bates Clark soutient-il, dès 1904, que le propriétaire d'infrastructures réglementées perd en fait le caractère exclusif de ses droits et est obligé de se comporter comme s'il était le propre employé des consommateurs!

1.1 La voie théorique de la tarification rationnelle

Cependant, pendant plus d'un siècle, l'analyse économique a continûment défini la caractéristique économique principale des industries de réseaux comme celle du «monopole naturel», et en a conçu la solution sous la forme d'une tarification optimale de l'usage des réseaux. Les premiers fondements microéconomiques de cette théorie tarifaire rationnelle sont apparus en France au XIXe siècle chez les ingénieurs des ponts et des chemins de fer (cf. Jules Dupuit et Alfred Picard) et ont été repris ensuite à Cambridge chez Alfred Marshall, puis Arthur Pigou. Dans les années 1930, une seconde vague de renouvellement théorique de cette tarification rationnelle a été fondée sur le système d'équilibre général de Léon Walras et Vilfredo Pareto. Et, sous l'impulsion d'économistes comme Harold Hotelling et Abba Lerner, elle a débouché sur la recommandation célèbre de la tarification au coût marginal (p = cm). Au moins deux générations d'économistes ont appris cela dans les manuels d'enseignement de Paul Samuelson au cours des années 1960 et 1970. Enfin, plus récemment, est apparue une troisième génération, incarnée notamment par Jean-Jacques Laffont et Jean Tirole, qui a redéfini une nouvelle fois les fondements économiques de la tarification rationnelle à partir de la théorie des incitations. Parallèlement, en Grande-Bretagne, Stephen Littlechild lançait le concept de «plafond de prix» (Price Cap), comme une innovation à appliquer à la déréglementation des télécoms, juste avant de devenir le premier régulateur au monde qui mettrait cette innovation en pratique dans l'électricité.

Ainsi, pendant plus d'un siècle, une grande cohérence théorique a relié la tarification rationnelle des monopoles d'infrastructures au coeur même de l'analyse microéconomique du fonctionnement des marchés. Cette approche standard de la réglementation des industries de réseaux n'a donc pas connu de défis théoriques importants, hormis ceux apportés à deux reprises par les renouvellements internes de la théorie microéconomique des marchés. D'abord par l'équilibre général walraso-parétien qui a dépassé l'équilibre partiel cambridgien de Marshall et Pigou; puis par la «nouvelle microéconomie» des imperfections de marché qui a réussi à encercler la forteresse de l'équilibre général à la Arrow-Debreu.

Arthur Pigou aurait pu avancer dans la voie des innovations institutionnelles après avoir lancé la notion d'externalités en 1920, mais il ne l'a pas fait. Toutes les solutions qu'il propose (taxe publique, norme publique ou propriété publique) dérivent de la seule innovation institutionnelle qu'il ait retenue de l'effort de guerre pendant la Première Guerre mondiale: l'Etat est une alternative au marché dans la gestion «volontaire» des ressources économiques. En pratique, les externalités pourraient être «rentrées» dans le système de prix par une taxe publique; d'où, plus tard, l'expression de «taxe pigouvienne». Pigou ne cherche pas àétudier d'autres formes institutionnelles alternatives, capables de répondre aux «défaillances» du marché dont le monopole naturel et les externalités sont, à ses yeux, les catégories les plus marquantes. L'économie du bien-être (Welfare Economics), qu'il inaugure au début du XXe siècle, est l'économie de l'Etat du bien-être (Welfare State).

1.2 La voie théorique du cadre institutionnel adapté

Cependant, pendant une quarantaine d'années à partir des années 1930, une petite poignée d'économistes (appelés plus tard «institutionnalistes») ont contesté de manière répétée soit les conclusions soit les prémisses du raisonnement standard en matière d'industries de réseaux réglementées. Pour ces «institutionnalistes», les règles du jeu qui interviennent, ou qui devraient intervenir, dans le fonctionnement normal des industries de réseaux «réglementées» sont beaucoup plus variées que la seule réglementation rationnelle des prix. Et elles sont souvent d'une nature économique différente du seul mécanisme des prix.

Le plus célèbre d'entre eux, Ronald Coase, avait mis en doute dès 1937 que les prix soient délivrés gratuitement aux agents économiques et avait avancé l'hypothèse que les prix étaient produits par l'activité du marché. Ces prix avaient donc eux-mêmes un coût: le coût de découverte des prix de marché. De surcroît, ces prix de marché ne pouvaient jouer qu'un rôle faible dans la coordination des comportements à l'intérieur des entreprises où régnait surtout l'autorité («fiat»), un mode de coordination alternatif à celui des prix. Quand, dix ans plus tard, les plus distingués économistes de Grande-Bretagne recommandèrent la nationalisation par l'Etat de tous les monopoles, en affirmant pouvoir facilement les gérer au moyen de la tarification marginale, Ronald Coase marqua publiquement son désaccord. Coase ne croyait pas possible de créer par le calcul économique (blackboard economics) un système de prix optimaux qui permettrait de gérer ces entreprises avec efficacité tout en rendant inutile le recours à des marchés réels.

Une décennie plus tard, Coase ajouta une nouvelle famille d'outils analytiques à son action de déconstruction – reconstruction de l'économie de la réglementation. Ce n'est pas, disait-il des ondes radio, parce qu'elles sont des biens publics par nature qu'on a tant de mal à faire gérer les ondes radio par un marché banalisé de moyens de production. Mais parce que la réglementation publique qui s'y rattache n'a pas cherchéà y créer les droits de propriété nécessaires au fonctionnement normal d'un marché banalisé. Alors que les institutions publiques étaient censées intervenir dans cette industrie pour corriger les défaillances du marché, elles seraient en fait les agents institutionnels des défaillances du système de droits de propriété nécessaire au marché. Dans un autre registre, assez proche en fait, Coase contestait un autre pilier de la microéconomie du bien-être à la Pigou-Samuelson. L'existence d'externalités négatives de production ou de consommation induit des défaillances du système de prix de marché (ici aussi par défaillance du système de droits de propriété). Mais, pour Coase, ceci n'implique pas que l'intervention publique soit nécessairement supérieure au marchandage privé pour gérer ces externalités. En particulier, comment la puissance publique pourrait – elle, en l'absence de tout marchandage, comparer la valeur économique réelle des gains et des dommages existants à la valeur économique probable des différents remèdes alternatifs (indemnisation, rachat, protection unilatérale, modification des technologies, etc.)?

Cette contestation du cadre institutionnel traditionnel de la réglementation a connu un nouveau sommet en 1968, toujours dans le sillage de Coase, avec la proposition d'Harold Demsetz de supprimer les agences de réglementation des industries de réseaux pour les remplacer par un mécanisme concurrentiel d'attribution des licences d'exploitation des industries de réseaux. La logique du raisonnement est simple. La meilleure alternative à la concurrence «sur» le marché est la concurrence «pour» le marché. Si le problème central des industries de réseaux est leur tarification, pourquoi s'en remettre à une bureaucratie publique pour y pourvoir, si il existe un procédé d'enchères concurrentielles au «mieux disant» pour y parvenir. Quelques années plus tard, le juge Posner y trouvera un moyen universel de déréglementation pour toutes les industries de réseaux.

C'est alors, au milieu des années 1970, qu'intervient une seconde vague d'analyse institutionnelle (notamment Victor Goldberg et Oliver Williamson) qui va à la fois compléter et limiter la première vague de contestation institutionnelle. Tout d'abord, pour ce juriste et cet économiste, les dimensions critiques des services rendus par les industries de réseaux peuvent dépasser la seule détermination du prix et couvrir d'autres caractéristiques utiles, comme la qualité du service, la localisation du service, son profil horo-saisonnier, l'étendue de la gamme de ses options ou son individualisation, la réactivitéà des aléas non prévus, etc. Dans ce cas, la détermination d'un prix ex ante ne supprime pas la nécessité d'une contractualisation complexe ex ante et d'un contrôle appropriéex post. Dans les industries ordinaires, c'est un mixte de concurrence entre producteurs et de pression des consommateurs qui encadre la réalisation de ces transactions. Comment, dans les industries de réseaux, une mise en concurrence ponctuelle, réduite à une enchère ex ante sur les prix, pourra-t-elle remplacer ex post la concurrence entre producteurs et la pression des consommateurs? Ces consommateurs peuvent-ils réellement, parallèlement au mécanisme d'enchères concurrentielles, contractualiser ex ante avec le producteur les caractéristiques du service attendu puis contrôler et faire respecter ex post les engagements contractuels de service? Peut-être que certains très gros consommateurs possèdent à la fois des moyens de contractualisation ex ante, puis des structures de contrôle et de réaction ex post. Mais il est plus réaliste de penser que, pour la plupart des consommateurs, une telle structure bilatérale de gouvernance de leurs transactions avec les industries de réseaux a peu de chances d'émerger spontanément du libre jeu du marché. Dans ce cas, la logique de la gouvernance des transactions pousserait donc vers une structure de type multilatéral, où de larges groupes de consommateurs seraient représentés par leurs «agents de contractualisation». Ce qui revient à créer des agences de contractualisation collective des services rendus par les industries de réseaux. On voit ainsi que la construction d'un mécanisme concurrentiel ex ante ne supprime pas l'utilité d'une structure de régulation ex post là où la contractualisation du service est complexe et où la garantie d'être servi (right to be served) suppose un réel pouvoir de sanction ex post.

Enfin un historien de l'économie, Douglass North (Prix Nobel comme Coase) a développé une nouvelle branche d'analyse institutionnelle avec une hypothèse sur les environnements institutionnels tout à fait différente des hypothèses de l'univers post-keynésien. Dans l'univers post-keynésien (par exemple celui de Paul Samuelson), les institutions générales de la société peuvent être oubliées par l'analyse économique. Car on peut postuler qu'une société ouverte et démocratique a développé des institutions convenables: soit suffisamment convenables, soit quasi parfaites. Dans l'univers de North, au contraire, les institutions sont ce qu'elles sont et rien de plus. Il n'y a aucune possibilité réelle de créer un bloc complet d'institutions parfaites à partir de notre monde imparfait et semi aveugle. Ce qui ne signifie pas non plus que toutes les institutions publiques ont juré le serment du «public choice» de détruire l'efficacitééconomique des marchés. C'est selon: il faut analyser ce qui existe. L'étude des interactions réelles entre les environnements institutionnels tels qu'ils sont et les «institutions de l'économie» d'Oliver Williamson (1985: Firms, Markets, Relational Contracting) est donc ainsi devenue une des clefs du renouvellement de l'analyse économique contemporaine.

2 Le génie génétique des réformes concurrentielles: Market Design et Regulatory Design

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  2. Abstract
  3. 1 Deux voies théoriques: tarification rationnelle vs cadre institutionnel adapté
  4. 2 Le génie génétique des réformes concurrentielles: Market Design et Regulatory Design
  5. Conclusion
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  7. Deregulation of network industries as institutional policy of markets creation and governance mechanisms
  8. Deregulierung von Netzwerkindustrien als institutionelle Politik zur Herstellung von Märkten und als Governance-Mechanismus
  9. La desregulación de las industrias en red como política institucional de creación de mercados y de mecanismos de gobernanza

L'analyse économique de la régulation apparaît ici comme une des branches d'application de l'analyse économique des institutions. Car les réformes concurrentielles en cours dans les industries de réseaux amènent à remodeler deux des institutions centrales des économies de marchés: les marchés (Market Design) et les autorités publiques (Regulatory Design). La nouvelle analyse institutionnelle de la régulation découpe alors l'étude des politiques de déréglementation en cinq tranches qui peuvent se séparer l'une l'autre ou se combiner, tant d'un point de vue théorique que d'un point de vue d'application.

  • 1° 
    Si les industries cibles des réformes concurrentielles sont définies principalement comme des sources de rentes captées par des monopoles abusifs à l'abri de lois protectrices, c'est avant tout une politique de démonopolisation qui doit être poursuivie: «ouvrir le marché» partout où c'est possible; et réguler rationnellement là où ce n'est pas suffisant.
  • 2° 
    Si ces industries se sont insensibilisées à la gouvernance du marché par des structures industrielles très protectrices (verticales, horizontales, ou spatiales), on peut alors envisager des opérations de chirurgie industrielle «éventrante» que ce soit avant ou après le début des réformes (politiques de «restructuration» et d'unbundling).
  • 3° 
    Mais si ces industries ont été rendues imperméables aux effets des marchés par un mauvais arrangement institutionnel initial des droits économiques des agents (property rights), il faut avant tout créer les bases institutionnelles d'un marché en refondant la constitution de ces droits (leur définition, leur allocation, et leur protection). Par ex. la définition des droits d'accès des tiers aux réseaux de transport ou de distribution; la définition de droits de propriété sur les fréquences herziennes; la définition de droits financiers sur les revenus de congestion des lignes de transport d'électricité; etc.
  • 4° 
    Si, maintenant, ces industries de réseaux sont peu sensibles à la gouvernance de marché en raison de la nature de leurs transactions («à la Williamson»: spécificité des actifs et incertitude; ou «à la Barzel»: difficultés de mesure), il faudra penser à créer une institution de gouvernance adaptée (de type bilatéral, ou multilatéral, ou trilatéral avec «Tierce Partie») et / ou à des actions volontaristes pour modifier la nature des transactions (politiques d'interconnexion ou d'interopérabilité).
  • 5° 
    Enfin, si ce sont les environnements institutionnels existants qui rendent peu opératoires la gouvernance du marché et la gouvernance d'une tierce partie, la chirurgie des réformes est placée devant un agenda encore plus étendu: même son chirurgien public devra être opéré, pour une greffe ou pour une amputation! C'est, par exemple, la nouvelle politique de «refonte des cadres légaux et des institutions de la gouvernance» de la Banque Mondiale.

2.1 Les bases de l'économie institutionnelle du Market Design

Libérer les sources de rente monopolisées: le problème de l'attractivité des réformes

Le monopole abusif est a priori le cas le plus simple, pour l'analyse économique «au tableau noir», puisqu'il suffit de supprimer la monopolisation de la rente pour inciter les forces de marchéà venir chasser sur son territoire. Ce type d'intervention publique néo-libérale cherche alors comment construire de nouvelles coalitions d'intérêts soutenant activement les politiques de démonopolisation contre les groupes d'intérêt qui en bénéficient. Car, dans la mesure où les interventions publiques sont toujours conduites par des coalitions d'intérêts s'opposant à d'autres coalitions d'intérêts, le futur marché potentiel qu'on cherche à créer n'est pas encore une force puissante dans la «political economy» des réformes.

Les groupes d'intérêt opposés au changement et intéressés au statu quo sont vraisemblablement les cibles explicites des anciennes politiques publiques volontaires. Les plus connues de ces politiques sont les politiques de «service public» qui garantissent à des groupes (sociaux, territoriaux ou d'usage) l'accès à des services à un prix comportant de nombreuses péréquations. La remise en cause directe de ces avantages par les pouvoirs publics néo-libéraux peut s'avérer très difficile, parfois même politiquement presque impossible (Mme Thatcher n'a pas pu engager la déréglementation du Post Office). C'est ce genre de difficulté pratique, qui n'est pas du tout triviale, que l'analyse institutionnelle désigne par la notion d'«attractivité des réformes». Si aucune coalition significative ne parvient àêtre construite en faveur des réformes concurrentielles, la pression réformatrice s'évapore avant d'être concrétisée ou bien, après avoir été initialement définie, s'ensable dans les méandres tortueux de son application concrète. Si la coalition en faveur des réformes n'est pas assez solide, il sera probablement nécessaire d'épargner une partie substantielle des groupes historiques d'intérêt pour faciliter le démarrage du changement (ce qui dans l'Union européenne, par exemple, explique l'importance des politiques de «service universel»). C'est pourquoi, le plus souvent, les politiques de dérégulation restent incomplètes (au sens de la théorie économique standard) ou si différentes d'un pays à l'autre, d'une industrie à l'autre, ou d'une période à une autre.

Réviser les structures des industries: la faisabilité de la chirurgie industrielle

Les industries de réseaux peuvent s'être insensibilisées à la gouvernance par le marché en ayant construit au cours du temps des structures industrielles compactes, sous la forme d'intégrations verticales, horizontales, ou spatiales (des zones d'exploitation cohérentes peuvent être plus petites que l'ensemble du territoire national; comme dans l'électricité et le gaz belges ou allemands). Ces cas de structures industrielles n'ayant pas été conçues pour le jeu des marchés pourraient n'être qu'une forme particulière de la monopolisation. Et présenter les mêmes dimensions d'attractivité des réformes, de coalitions «pour» et «contre». Et de compromis à passer pour pouvoir démarrer quand toutes les conditions initiales ne sont pas favorables.

Mais, en fait, l'action sur des structures industrielles compactes, préexistant aux réformes concurrentielles, pose un problème bien plus épineux pour les politiques publiques. Les pouvoirs publics (gouvernement, législateurs, régulateurs, autorités de concurrence) disposent a priori de beaucoup plus de moyens de changer la législation et la réglementation publiques que de bouleverser la propriété des actifs industriels et commerciaux. Hormis le cas très spécial où tous les actifs de l'industrie appartiendraient à l'Etat lui-même, il existe peu de leviers politiques et légaux pour restructurer à fond une industrie ancienne, souvent très capitalistique, autour d'un schéma concurrentiel qui devrait réduire drastiquement la valeur financière de ces actifs industriels et commerciaux. L'Etat lui-même est rarement capable d'aller jusqu'au bout des restructurations concurrentielles de son propre patrimoine, car cela ferait fondre les recettes attendues des programmes de privatisation. L'Angleterre n'a pas fait exception, sauf dans l'électricité.

En pratique, le volet «restructurations industrielles» des politiques de déréglementation est donc un des talons d'Achille de ces réformes. Cela a été vu dans les pays pionniers (en Grande-Bretagne et aux USA). Mais aussi dans toute l'Union européenne où la politique de déréglementation est définie centralement dans le cadre de directives et de règlements communautaires, alors que la politique des structures industrielles reste presque exclusivement nationale. Dans de très nombreux cas, les restructurations industrielles nationales sont volontairement allégées ou oubliées dans la phase initiale des réformes pour limiter les oppositions au démarrage de ces réformes. Mais il devient ensuite bien difficile de reprendre des opérations de chirurgie industrielle au détriment des actionnaires, quand une forme de marché encadre déjà l'opérateur du secteur (cf. les difficultés de l'unbundling dans le Troisième Paquet «énergie» de la Commission européenne). Le cas du démantèlement ex post de British Gas illustre bien cette difficulté. Tandis que la bataille du régulateur britannique de l'électricité contre le «duopole» des électriciens a duré près d'une décennie.

Pour étaler dans le temps l'ampleur des changements à opérer, beaucoup de réformes procèdent de manière «modulaire». Par exemple, les télécoms européens ont d'abord été déréglementés sur les terminaux, puis sur les services professionnels, puis sur la téléphonie et les infrastructures nouvelles, et enfin sur les infrastructures fixes de la boucle locale. C'est pourquoi les politiques de déréglementation peuvent se mettre en place sur des périodes de transition qui durent jusqu'à une décennie (la première directive européenne «marché intérieur de l'énergie» a été votée en 1996; la seconde directive de 2003 s'appliquera par tranches étalées jusqu'à après 2008; le troisième paquet est en discussion depuis septembre 2007). Comme si le découpage des réformes concurrentielles en modules successifs ne pouvait pas modifier substantiellement la trajectoire d'ensemble de ces réformes.

Enfin, les politiques initiales de restructuration industrielle peuvent être objectivement difficiles à concevoir par méconnaissance de l'architecture ou des détails du «design institutionnel» qui caractériseront plus tard la phase de «maturité» de la réforme. Ce «saut initial dans l'inconnu» peut produire ultérieurement toutes sortes de collisions entre les modules ou les phases de réforme (Grande-Bretagne gazière, Californie électrique). On a aussi assistéà des bifurcations surprises, par exemple des pressions ultérieures pour des réintégrations verticales ou horizontales, ou pour des renationalisations, dans le domaine des réseaux ferroviaire ou des réseaux électriques.

Le caractère modulaire et séquentiel de ces «grandes» réformes est donc en soi un problème d'analyse institutionnelle, notamment avec des structures construites ex ante (au démarrage des réformes) qui vont interagir ex post avec un design institutionnel qui a rarement ou jamais été expérimenté.

Refonder les industries contraintes par l'arrangement initial de leurs droits

Cette nouvelle tranche d'analyse institutionnelle ne vise pas à ouvrir un marché fermé par la monopolisation des structures industrielles et des rentes, mais à créer des fondements préalables à l'apparition de tout marché quel qu'il soit. Ici la défaillance du marché est bien réelle car elle est d'abord endogène: le marché n'est vraiment pas possible pour des raisons de fond. La politique néo-libérale doit donc porter d'abord sur le market design et non sur la seule «démonopolisation». Faute d'une définition initiale, d'une allocation et d'une protection appropriées des droits économiques des agents, ceux-ci ne peuvent pas s'engager dans des relations de marché par manque de «marchandisation». Pour les fréquences d'ondes radio et de télévision, le raisonnement est aujourd'hui commun, jusqu'à la vente par enchères des licences d'exploitation des fréquences, y compris des fréquences de nouveaux services de téléphonie comme les licences UMTS. Ce n'était pas du tout le cas en 1959 quand Coase discuta le rôle de la FCC comme régulateur des communications. Initialement les économistes de Chicago prirent d'ailleurs l'analyse de Coase comme une grossière erreur, avant d'y trouver le «fameux» théorème de Coase. Aujourd'hui, dans les télécoms, sur Internet, dans l'économie numérique, plus l'innovation de procédés et de services s'accélère, plus la création de nouveaux droits «appropriés» devient essentielle pour le développement des nouveaux marchés. Pour l'allocation des créneaux aéroportuaires et des sillons ferroviaires la proposition de créer des droits de propriété«exclusifs et transférables» est toujours débattue, mais encore loin d'être banalisée. Par ailleurs, la mise aux enchères «descendantes» des licences d'exploitation des monopoles d'infrastructures (par ex. la distribution publique d'eau, d'électricité ou de gaz) n'est pas encore pratiquée. Même la Grande-Bretagne ne l'a pas expérimentée. Mais cette procédure d'allocation est devenue banale pour l'attribution des licences de fourniture exclusive de services, comme l'exploitation des cantines scolaires ou des bus de ramassage scolaire. Pour la pollution par les combustibles fossiles, l'Union européenne a bien créé son marché de permis d'émission de CO2. Pour les externalités des réseaux électriques, il est aujourd'hui possible de calculer toutes les cinq minutes la valeur économique des effets de congestion en chacun des milliers de noeuds d'un réseau, sur des surfaces grandes comme Allemagne plus France, et de la rattacher aux enchères «ordinaires» d'un marché de gros d'électricité (PJM: Pensylvanie – New Jersey – Maryland; MidWest ISO; et bientôt Texas). Une protection des opérateurs contre les aléas de ces prix électriques «nodaux» peut même être fournie par un marché parallèle de droits financiers sur les revenus des congestions du transport d'électricité (Financial Transmission Rights).

Tous ces cas réels de réforme proconcurrentielle des industries de réseaux ajoutent des mécanismes d'économie institutionnelle aux mécanismes d'économie standard. Quand des industries sont imperméables aux effets des marchés en raison de l'arrangement initial de leurs droits économiques (property rights), des fondements institutionnels de marché peuvent être créés en recréant les «droits de propriété» appropriés (leur définition, leur allocation, et leur protection). Dans son discours pour le prix Nobel, Coase appelait ces fondements des marchés les «structures institutionnelles de la production». Aujourd'hui l'ingénierie des mécanismes concurrentiels et l'architecture des marchés organisés sont devenus des ingrédients incontournables de la conduite des réformes concurrentielles (qu'on pense au design des enchères d'allocation des fréquences herziennes ou d'allocation des capacités de transport du gaz, ou au design des marchés de gros d'électricité). La lignée Coase – Demsetz a donc bien prévu la capacité d'arrangements privés et de mécanismes concurrentiels conçus «sur mesure»à surmonter les défaillances de mécanismes standard des marchés. Cependant la gouvernance par le marché n'est pas devenue une solution universelle de déréglementation de toutes les industries de réseaux.

2.2 Les bases de l'économie institutionnelle du Regulatory Design

Adapter les structures de gouvernance à la nature des transactions

La gouvernance par le marché n'est pas devenue une solution universelle quelle que soit la nature des transactions opérées. Et le placement d'un mécanisme concurrentiel en amont d'une transaction (donc ex ante) ne produit pas toujours les effets attendus lors de l'exécution de cette transaction (donc ex post). Certaines industries de réseaux peuvent rester relativement imperméables à la gouvernance «pure» par le marché en raison de la nature de leurs transactions (nature «à la Williamson»: spécificité des actifs et incertitude; nature «à la Barzel»: difficultés de mesure). En simplifiant, la difficulté du marchéà encadrer certaines transactions se révèle quand est nécessaire une gouvernance de type «coopératif». Là où les agents doivent coopérer pour mener à bien leurs transactions, que ce soit pour la définition ou la normalisation des propriétés utiles attendues; pour la création de structures ad hoc d'information et de mesure reliées à des mécanismes d'incitation appropriés; pour l'allocation de pouvoirs ponctuels de décision opérationnelle; pour la conception d'engagements et de garanties crédibles; pour la résolution des litiges; et même pour l'adaptation future (adaptation coordonnée ou renégociation) à des perturbations significatives.

Ces dispositions de gouvernance coopérative ne font pas partie des mécanismes standard de marché, bien qu'elles ne soient pas incompatibles avec certains mécanismes concurrentiels. Les travaux pionniers de Victor Goldberg et Oliver Williamson, en 1975–76, avaient bien identifié le rôle nécessaire d'une gouvernance ex post spécialisée pour réussir la mise en œuvre de «transactions complexes ou spécifiques». On a compris depuis que la variété des structures de gouvernance adaptées à ces transactions spéciales est en fait très large: gouvernances bilatérales, multilatérales, ou trilatérales (avec Tierce Partie, privée ou publique).

La gouvernance appropriée la plus «simple» est, logiquement, une structure bilatérale. Où l'acheteur et le vendeur cogèrent la définition et l'exécution de leurs transactions (par exemple le propriétaire d'un parc de wagons de transport d'une marchandise spécifique et la compagnie ferroviaire; ou un parc privé d'éoliennes lié par contrat à un monopole électrique intégré; ou le réseau interne de communication d'une grande entreprise et son fournisseur de services de télécoms; etc.). Cette forme simple suppose que l'acheteur et le vendeur effectuent un investissement conséquent en ressources et en compétences dans la structure bilatérale de gouvernance. Il faut donc que le volume des transactions à réaliser et la valeur espérée d'un bon «alignement» de ces transactions justifient ex ante un tel investissement. En simplifiant, il s'agit alors de «gros clients», pour lesquels ces transactions sont assez importantes pour justifier les coûts d'une structure bilatérale.

C'est rarement le cas de «petits» acheteurs, même pour ceux qui ont structuré toute leur vie professionnelle ou tous leurs loisirs autour d'une intense «communauté de pratiques» (cf. l'économie numérique; l'économie de l'Internet). Puisque ces communautés sont, par définition, des structures collectives c.a.d. multilatérales. Néanmoins les structures multilatérales ne concernent pas que des petits consommateurs, personnellement très investis dans le suivi des transactions. De nombreuses structures de gouvernance multilatérales sont conçues et animées par des milieux professionnels ou des associations professionnelles, sous la forme de «clubs d'utilisateurs», de «comités de normalisation», ou de «panels». Plusieurs marchés de gros «autorégulés» (les célèbres SRO américaines: self regulated organizations) fonctionnent eux aussi sous l'égide de tels comités. C'est ce qui leur permet de combiner en une forme «hybride» la puissance incitative des mécanismes concurrentiels et un dispositif coopératif d'adaptation collective, pour le pilotage des structures d'information et la surveillance des comportements; pour l'évolution des règles et des procédures du mécanisme concurrentiel; etc. Dans ces structures multilatérales, en principe, les rôles des multiples participants sont symétriques. C'est une «délégation d'autorité», expresse et réversible, qui attribue des pouvoirs spéciaux d'évaluation ou de décision à tel ou tel d'entre eux, ou à une sous partie de leur membres. En cas de désaccord important entre les membres, ou entre une sous partie spécialisée et d'autres membres, le pouvoir de décision peut revenir vers l'assemblée générale des membres qui en avait délégué l'autorité. La structure de gouvernance du premier marché de gros anglais d'électricité– l'Electricity Pool- fonctionnait selon ce modèle; celle du gestionnaire du réseau de transport d'électricité du Texas fonctionne encore ainsi.

Deux dernières formes de structure multilatérale joue un rôle croissant dans les industries de réseaux. D'une part, des professionnels peuvent former entre eux un club privé qui pratique la coopération à l'intérieur et la concurrence collective à l'extérieur. C'est de cette manière que les compagnies aériennes se regroupent en «alliances» opérant des systèmes de réservation communs, qui exploitent leurs externalités positives et les économies d'échelle et d'envergure entre leurs créneaux horaires, leurs vols et leurs hubs, et vendant des prestations combinées. D'autre part, certains clubs privés peuvent s'élargir jusqu'à absorber le standard du marché, ou même le standard du marché mondial, donnant ainsi à l'opérateur qui en produit les procédures collectives d'interconnexion et d'interopérabilité une compétence et un pouvoir de décision réellement asymétriques vis-à-vis de la multitude des autres membres de la structure. C'est le cas bien connu de Microsoft qui, de fait, est devenu le réglementeur privé d'un réseau mondial. C'est bien Microsoft qui valide la définition et qui maîtrise l'évolution des normes opératoires permettant l'interconnexion et l'interopérabilité. Celles-ci soutiennent la production continue d'externalités positives entre des dizaines de milliers d'opérateurs innovants et des centaines de millions de consommateurs finals. On notera cependant qu'il s'agit ici aussi d'une structure multilatérale. Les opérateurs, les innovateurs et les «communautés de pratiques» demeurent les coproducteurs des nouveaux modules et des nouvelles externalités, pour lesquels le réglementeur privé Microsoft reconstruit sans cesse de nouvelles architectures de normes d'accès au réseau existant.

Cette dernière forme de capture asymétrique de l'autorité par un «leader», au sein d'une structure multilatérale, nous amène aux frontières du modèle de gouvernance trilatérale. La base du modèle trilatéral est la délégation permanente à une tierce partie du pouvoir d'évaluation ou de décision sur une classe définie de données ou d'évènements. C'est, en simplifiant, le modèle de l'expert. Deux grandes différences distinguent, en principe, le rôle de l'expert dans les structures trilatérales de gouvernance et celui du leader asymétrique dans les structures multilatérales. D'une part, dans les structures trilatérales, l'expert est choisi par les participants à la transaction pour opérer dans une classe délimitée d'actions. Là où au moins une catégorie de participants ne se sent pas capable d'une évaluation pertinente ou d'une décision appropriée, tout en ne voulant pas abandonner aux autres participants tout le pouvoir de pilotage. Le rôle de l'expert est donc superposé aux rôles des participants qui l'appellent, mais il ne possède pas de pouvoirs asymétriques à leur égard. D'autre part, bien que l'expert participe effectivement à l'entretien de la quasi-rente économique entre participants, en contribuant à un bon «alignement» de leurs transactions, il n'a pas d'accès direct aux mécanismes de partage de cette quasi-rente et, en particulier, il ne peut pas s'approprier lui-même cette quasi-rente. Sur aucun de ces points l'expert de la structure trilatérale ne ressemble donc au «Microsoft» de la structure multilatérale asymétrique. Cependant il n'existe pas toujours de frontières bien nettes entre structures multilatérales et structures trilatérales de gouvernance. De nombreuses structures multilatérales ont recours de manière fréquente ou exclusive à des experts sur telle ou telle classe d'évaluations ou de décisions. Car le recours à des experts peut simplifier le fonctionnement des structures multilatérales et les rendre plus efficaces.

Enfin, les formes les plus connues de structures de gouvernance trilatérale dans les industries de réseau sont celles où la Tierce Partie experte n'est pas désignée par les participants aux transactions mais unilatéralement par les pouvoirs publics. Le cas le plus connu est celui du régulateur sectoriel qui intervient ex ante pour arrêter les règlements d'opérations des industries de réseaux et qui intervient ex post pour traiter les conflits entre les entreprises de réseaux et leurs usagers. Ce régulateur se trouve donc dans une situation très asymétrique à l'égard des participants aux transactions. Il est à la fois «législateur et juge». C'est pourquoi il peut souvent être contestéà son tour devant des tribunaux, ordinaires ou spécialisés. Une relation trilatérale moins asymétrique fait intervenir des «régulateurs ex post» (en Suède et Finlande, par exemple). Ceux-ci n'ont pas mission de se substituer aux participants (stakeholders) pour construire ex ante les meilleurs cadres d'opération des transactions. Mais ils peuvent intervenir ex postà la demande de l'une ou l'autre des parties, ou (cas plus rare) par auto saisine. Ces régulateurs peuvent aussi influencer l'autonomie de décision des parties contractantes en annonçant à l'avance les principes de leur jugement ex post.

Une modalité différente de structure trilatérale «publique» de gouvernance est celle des «agents délégués»à l'exploitation des infrastructures (les System Operators des USA, parfois aussi en Europe). Ces agents délégués reçoivent de fait ou en droit une délégation d'autorité publique, et sont chargés d'élaborer des règles d'accès aux réseaux et des règles de fonctionnement des services de base complémentaires du réseau (ce qui inclut les marchés de réserves, de congestion et d'équilibrage pour les systèmes électriques ou gaziers). Cette Tierce Partie désignée en tant qu'expert est également l'opérateur du réseau, c'est donc aussi l'entreprise qui produit et vend les services de réseaux aux utilisateurs. Elle est ainsi à la fois «juge et partie». Cette structure de gouvernance demeure cependant trilatérale parce que le régulateur sectoriel conserve la fonction d'arbitre des conflits non éteints par le System Operator ainsi que le pouvoir d'agrément de ses règles opératoires. Par ailleurs, la délégation de pouvoirs de régulation à des experts distincts du régulateur sectoriel est pratiquée en Grande-Bretagne pour traiter les conflits entre les petits consommateurs et les opérateurs des industries de réseau (cf. Comité des consommateurs de l'OFGAS et de l'OFGEM; Energywatch; etc.). Un autre cas rare est celui du gaz et de l'électricité en Allemagne où, de 1998 à 2004, le gouvernement avait déléguéà une conférence nationale de stakeholders (c.a.d. une structure multilatérale) des pouvoirs ex ante de définition des règles des industries de réseaux, parallèlement à l'intervention ex post de l'Autorité de concurrence (par saisine ou auto saisine) et en l'absence de tout régulateur sectoriel.

A mesure que s'élargit l'ouverture réelle des marchés de services finals dans les anciennes industries de réseaux, les rôles respectifs des Tierces Parties publique et privée peuvent évoluer très sensiblement. Une Tierce Partie publique ne peut pas continuer indéfiniment à produire un service d'intermédiation adaptée, évolutive et différenciée, entre les consommateurs des services et les producteurs de tous ces nouveaux services variés, alors que, par nature, les entités publiques ne sont pas outillées pour des adaptations rapides et différenciées. Car elles doivent respecter toutes les contraintes formelles de neutralité, de prudence et de «due process» imposées à l'action des institutions publiques, et que ne manqueront pas de leur rappeler les tribunaux placés au-dessus d'elles en position de «juges en dernier ressort». L'horizon de la déréglementation est donc, pour une grande part, une montée en puissance de la réglementation privée, de la gouvernance privée et de l'intermédiation privée. Arrivée à un certain degré de maturité, les services de «Tierce Partie» dans une gouvernance trilatérale encadrant un marché intermédiaire ou final peuvent être vendus sur un marché de services d'intermédiation séparé ou rattaché au service final (rebundling). Au terme de cette évolution, ils pourront devenir des services d'intermédiation «comme les autres», comme ceux qui constituent depuis des siècles les bases «transactionnelles» des métiers de l'intermédiation, les métiers de négociant et de commerçant, de grossiste et de détaillant. Ceci est déjà une réalité dans l'intermédiation télécoms et Internet (fournisseur d'accès =access or services provider), gazière (affréteur =shipper) ou électrique (fournisseur d'accès «en gros»= responsable d'équilibre =aggregator; fournisseur d'accès «au détail»= fournisseur =supplier). Une alternative à cette banalisation marchande des services d'intermédiation est, nous l'avons vu, la constitution de clubs privés d'intermédiation fonctionnant de fait comme des «coopératives» de «production – consommation» probablement réservées aux gros acteurs.

Les entités publiques peuvent elles-mêmes accélérer cette «privatisation» des services d'intermédiation en abaissant la spécificité des actifs utilisés par les industries de réseaux. C'est notamment le fait des politiques publiques favorisant l'interconnexion et l'interopérabilité des équipements et des services de réseaux. Tout le monde connaît le succès de la norme GSM dans le téléphone portable européen ou, au contraire, la désespérante incompatibilité des normes d'alimentation électrique sur les voies ferrées européennes. Il est moins connu que le Traité de Maastricht créant l'Union européenne comportait un chapitre entier dédiéà la politique européenne des «grands réseaux transeuropéens» de communication, de transport et d'énergie. Il est vrai que cette politique est restée mort-née en ayant été subordonnée à deux droits de veto des Etats membres: un droit de veto général sur le budget global de cette nouvelle politique européenne plus un droit de veto spécifique sur chaque projet impactant son propre pays.

Construire des institutions capables d'encadrer une ou deux décennies de transition

La construction d'une nouvelle chaîne industrielle complète et suffisamment concurrentielle s'étend ainsi sur de longues périodes de temps, toujours plus d'une décennie. C'est pourquoi la «structure de gouvernance» de la réforme d'une industrie de réseaux est en elle-même aussi importante que le design initial des tout premiers chaînons industriels concurrentiels (Dinar et Saleth (2004), World Bank (1996); Levy et Spiller (1996)). Mais alors, pourquoi ne définit-on pas, dès le démarrage de ces réformes, un nouveau genre de structure de gouvernance adaptée à leur nature particulière? Avec une structure de gouvernance qui soit à la fois robuste et réactive, et qui serait donc capable de conduire une adaptation prolongée de l'industrie et de sa chaîne de modules jusqu'à son terme concurrentiel? La nouvelle idée est ici de garantir l'objectif final (ex post) d'une modularité parfaite des industries de réseaux par la construction initiale (ex ante) d'une structure parfaite de gouvernance des réformes. Malheureusement, cette idée de gouvernance parfaite présente de nombreux points communs avec la précédente idée de modularité parfaite.

Une gouvernance parfaite est-elle possible?

Construire une structure parfaite de gouvernance de réformes sur la longue durée consiste essentiellement à définir et à allouer des droits sur la mise en œuvre future de ces réformes. C'est de cette manière que la structure de gouvernance pourra, quand cela sera nécessaire, “defining and allocating new rights”. Ces nouveaux droits à utiliser dans le futur, et permettant de rectifier le cours des réformes après la période initiale de démarrage, pourront alors être combinés avec les droits antérieurs, qui ont déjàété définis et alloués, et qui sont déjà protégés par diverses garanties institutionnelles comme celles étudiées par Pagano (2002).

Le problème réside ici dans le fait que tous les droits existants sur longue période trouvent des garanties substantielles dans leurs environnements institutionnels. L'idée de construire ex ante une structure de gouvernance parfaite de pilotage des réformes sur longue durée semble alors contradictoire. Au cours de la longue durée de mise en œuvre de ces réformes, les différentes parties prenantes, privées et publiques, et la nouvelle structure de gouvernance ne peuvent découvrir que séquentiellement la consistance et la pertinence des anciens droits, et ne peuvent donc intervenir que séquentiellement dans la redéfinition et la réallocation de ces droits pour les différents modules de l'industrie et de ses marchés1 (Prosser 2005). Dans un monde «à la North» (1990, 2005), l'on ne découvre les propriétés de long terme des droits existants, et des changements institutionnels antérieurs, que par tâtonnement, et parfois même par hasard. Comment donc pourrait-on concevoir ex ante une structure parfaite, qui permettrait dans le futur, à des étapes ultérieures de la réforme, de ne modifier que les droits qui bloqueraient substantiellement les adaptations nécessaires. Dans un monde «à la Williamson», les agents économiques privés ne parviennent pas à construire ex ante le contrat parfait d'encadrement de leur relation future. De même, dans un monde «à la North», les agents institutionnels, publics ou privés, ne savent pas construire ex ante la structure parfaite de recomposition future des modules des industries de réseaux et de redéfinition des droits qui s'y rattachent.

Dans le monde du changement institutionnel, les structures de gouvernance des réformes sur longue durée ne peuvent agir qu'au travers de la dotation (endowment) existante de pouvoirs de décision et de pouvoirs de veto. Cette dotation comprend l'accumulation des droits matérialisés dans les arrangements des différents modules de la réforme. La structure de gouvernance de ces réformes sur longue durée ne peut donc pas être immuable tout au long du remaniement séquentiel de la chaîne des différents modules. Car tout remaniement ultérieur, non anticipéex ante, peut engendrer ex post des configurations imprévues de droits de décision et de droits de veto. De telles évolutions indésirables peuvent quand même réussir à s'ancrer sur des garanties fortement protégées par les composantes les plus fondamentales de l'environnement institutionnel. En pratique, les pilotes des réformes concurrentielles ne peuvent donc pas faire tout ce qu'ils voudraient sur longue période pour remanier des droits déjà existants. Même quand il faudrait bien réaliser des adaptations majeures, imprévues lors du lancement des réformes concurrentielles. Par nature, les environnements institutionnels sont des dispositifs rigides ou semi-rigides qui n'autorisent que quelques périodes momentanées de redéfinition forcée des droits existants.

L'apport des travaux d'opérationnalisation de l'analyse de North

Le contenu opératoire des règles d'une réforme agit comme un groupe de mécanismes contraignant les comportements des agents économiques et permettant de traiter les conflits qu'entraînent de telles contraintes. Levy et Spiller (1994) soulignent que ce contenu opératoire dépend du fonctionnement d'autres dispositifs institutionnels, comme les cadres législatifs, judiciaires et exécutifs propres à chaque pays. La dotation institutionnelle de chaque pays forme ainsi un cadre unique de garanties et de contraintes qui devrait être pris en compte dans la conception des règles et des structures de gouvernance des réformes. Car des solutions différentes de réforme peuvent être requises dans des situations institutionnelles initialement et durablement divergentes2.

Il existe encore peu de travaux comparatifs exhaustifs sur les procédés de transformation des vieux systèmes de régulation en nouveaux systèmes de régulation pro-concurrentielle. Guasch et Spiller (1999) ont apporté une contribution essentielle pour les industries de réseaux en analysant les ruptures légales et leur nature irrémédiable. Guasch et Spiller ont conçu un modèle qui distingue analytiquement la notion de «stabilité» des nouvelles règles introduites par un design concurrentiel de celle de la «concordance» avec la nature de l'environnement institutionnel donné au démarrage de cette réforme. Dans leur analyse, les environnements institutionnels les plus stables se caractérisent par la présence de nombreux Veto Players, incarnant le principe de check et balances. Ces pouvoirs de veto sont soutenus par l'existence de procédures administratives assez strictes, qui définissent avec précision les procédés de modification des règles et des droits existants, et qui donnent des droits d'appel de ces modifications devant des cours de justice entièrement indépendantes3. Les USA sont le cas emblématique de ce type d'environnement institutionnel4.

On trouve ensuite un cas d'environnement institutionnel de type centralisé, parmi les second best possibles en termes de stabilité des engagements concurrentiels. C'est celui de Grande-Bretagne. La protection durable des droits des agents économiques y est apportée par un régime de licence professionnelle que garantissent le droit privé et les tribunaux ordinaires. Bien sûr, ce second best ne peut pas donner exactement les mêmes garanties de stabilité que les USA, puisqu'il lui manque à la fois la crédibilité du check & balances institutionnel et la stabilité des strictes procédures administratives des Etats-Unis.

On conçoit ici que l'introduction d'un décideur «asymétrique», qui aurait le droit supérieur de modifier unilatéralement les droits existants et les règles antérieures, ne permettrait pas davantage de garantir à long terme la pérennité des engagements initiaux des réformes. Cette analyse ne traite donc que de la construction rapide, non modulaire et non séquentielle, de nouveaux systèmes concurrentiels dans les industries de réseaux. Et elle ne se préoccupe, en conséquence, que de la stabilité des arrangements initiaux. Pour l'essentiel, cette analyse suppose que les arrangements initiaux sont assez proches d'une construction parfaite ex ante pour ne plus nécessiter ex post que des adaptations mineures. Si, au contraire, on partait du point de vue opposé, en supposant nécessaires sur longue période des adaptations majeures ex post des réformes, avec une faible prévisibilitéex ante de leurs modalités futures, une structure institutionnelle de forte stabilitéex ante pourrait constituer une difficulté majeure pour l'adaptation ex postà l'imprévu.

La prise en compte du problème d'adaptation des réformes

Comme l'ont montréMacintyre (2003), Tsebellis (2002) et Perez (2002), on peut chercher ici un cadre d'analyse plus général. Ce cadre lie la gouvernance adaptée des réformes à la concentration des pouvoirs de décision exprimée par le nombre de Veto Players compris dans l'environnement institutionnel. Deux problèmes de gouvernance sont alors identifiés: le premier est celui du comportement nécessairement discrétionnaire d'un Veto Player unique, comme l'a bien montré la littérature sur le besoin d'un commitment irrémédiable ex ante pour garantir la stabilité, et donc la crédibilité, du caractère concurrentiel des réformes (Levy et Spiller (1994 et 1996), Weingast (1995)). Mais le second problème est celui de la paralysie des structures trop décentralisées avec de multiples Veto Players, quand on prend en compte tous les besoins ex post d'adaptation de réformes qui n'apparaissent que sur longue période (Macintyre (2003), Haggart (2000)).

D'un côté, selon Weingast (1995)government strong enough to protect property rights is also strong enough to confiscate the wealth of citizens”. Certains systèmes institutionnels sont assez forts ex ante pour changer ex post toutes les règles contrariant l'établissement de nouveaux régimes concurrentiels dans les industries de réseaux. Ils auraient donc assez de force pour créer de nouvelles structures de gouvernance robustes, capables de gérer la longue transition vers le nouvel ordre concurrentiel. Mais de tels gouvernements forts n'ont en fait que peu de motivation politique pour limiter l'exercice de leur pouvoir à la conduite d'une politique neutre d'établissement à long terme d'un régime de concurrence dans les industries de réseaux. De tels gouvernements «forts» ont en général d'autres agendas, caractéristiques d'une autre structuration des intérêts dans leurs systèmes politiques (cf. la France ou … la Russie!).

A l'autre extrême de l'éventail institutionnel, «Fragmentation and dispersal of power stemming from the interplay of constitutional structure and party system leads to policy delay, gridlock, and immobilism» (Tsebelis (1995, 2002)) (cf. les USA, l'Allemagne, ou la Belgique). Les gouvernements «faibles», ou «plutôt faibles», ne peuvent évidemment pas lancer vigoureusement de gigantesques réformes sur une très grande échelle. Ou bien ils ne parviennent quasiment plus à les réorienter, s'il s'avère ultérieurement que des erreurs ont été commises au démarrage, ou si on constate que des adaptations majeures à des imprévus sont nécessaires ex post. Car des Veto Players significatifs peuvent plus facilement y bloquer l'évolution ex post des réformes (cf. la difficile réaction des autorités locales et fédérales face à la crise électrique en Californie en 2000–2001).

En conséquence, pour comprendre comment les réformes concurrentielles se mettent en œuvre sur longue période, il faut combiner la notion habituelle de “dotation institutionnelle”ex ante, qui donne le cadre statique d'environnement des réformes, avec une grille d'analyse des Veto Players«à la Tsebelis» (2002) qui éclaire la dynamique ex post d'évolution et d'adaptation. L'approche en termes de «point de veto» et de Veto Players doit donc occuper une place centrale dans l'analyse comparative des politiques publiques et de la Political Economy des réformes des industries de réseaux. Différents domaines de politique publique peuvent être étudiés dans ce cadre, et la littérature y grandit très vite. L'approche la plus élaborée est celle de Georges Tsebelis (1995; 2002) qui va bien au-delà de l'explication d'une politique particulière, et tente de donner un cadre unifiéà une variété de problèmes et de systèmes institutionnels.

Les Veto Players sont des acteurs, individuels ou collectifs, dont l'accord est explicitement nécessaire à la prise de décisions dans certains domaines des politiques publiques. Ces Veto Players peuvent être des partis, ou des institutions (comme un Parlement ou un Sénat), ou une autorité publique indépendante (comme un régulateur sectoriel, ou une autorité de concurrence), ou une structure d'autorégulation composée de différentes sortes de groupements professionnels5 (Brousseau et Raynaud 2006). L'application de cette analyse à des environnements institutionnels typiques fait l'objet d'une littérature grandissante. Holburn et Bergh (2004) montrent, par exemple, comment influencer les décisions prises en ciblant l'action de lobbyists sur l'institution pivot la plus proche de leurs préférences particulières. Spiller et Liao (2006) analysent les déterminants du choix entre trois instruments alternatifs d'influencement des décisions publiques: le versement de fonds –avec ou sans corruption -; la révélation ou manipulation d'informations –c'est le lobbying proprement dit-; ou l'action en justice –ex ante ou ex post-. Ils montrent que le choix entre ces instruments dépend de leur efficacité institutionnelle. Et que cette efficacité est contrainte par les caractéristiques structurelles de la prise de décisions dans différents environnements institutionnels6.

L'idée de base commune à toutes les approches en termes de «Veto Players» est simple. Si quelques acteurs, individuels ou collectifs, ont un véritable pouvoir de veto, et peuvent ainsi bloquer la prise de décision en refusant leur accord, alors ils utiliseront ce pouvoir pour faire avancer leur propre agenda et leurs propres intérêts. Et ils bloqueront effectivement tout ce qui heurterait leurs propres intérêts. C'est pourquoi le potentiel institutionnel pour conduire, dans les industries de réseaux, des réformes concurrentielles adaptables sur longue période serait une fonction de trois variables: 1°le nombre de Veto Players, 2° l'écart objectif entre les préférences idéales des différents Veto Players, 3° et enfin la cohésion interne de chaque Veto Player quand il est un acteur collectif.

L'analyse en termes de Veto Players apporte ainsi une compréhension nouvelle de la conduite des réformes concurrentielles dans les industries de réseaux. L'accroissement du nombre de Veto Players tend à accroître la stabilité des politiques conduites dans un système donné et ne peut pas la faire décroître. Une haute stabilité des politiques réduit l'importance du pouvoir de détermination de l'agenda de la prise de décision (un pouvoir typique, par ex., du Conseil européen et de la Commission européenne). Car il existe peu de politiques radicalement différentes vers lesquelles le responsable de l'agenda peut orienter son choix. Cette stabilitéélevée des politiques peut aussi entraîner une instabilité gouvernementale dans des systèmes parlementaires, parce que les gouvernements auront plus de difficultés à apporter des résultats marqués aux groupes d'intérêt qui les soutiennent. Une forte stabilité des politiques peut aussi amener certains Civil Servants, Public Bureaucratsàêtre beaucoup plus actifs ou activistes. Particulièrement dans les autorités indépendantes, comme le sont les régulateurs sectoriels; ou chez les juges, en y incluant les Autorités de concurrence qui agissent avec une indépendance de juges. Ce phénomène résulterait de l'incapacité des autres institutions à se coaliser pour marquer des préférences fortes, ou pour empêcher les hauts fonctionnaires d'exprimer directement leurs propres préférences.

Conclusion

  1. Top of page
  2. Abstract
  3. 1 Deux voies théoriques: tarification rationnelle vs cadre institutionnel adapté
  4. 2 Le génie génétique des réformes concurrentielles: Market Design et Regulatory Design
  5. Conclusion
  6. RÉFÉRENCES
  7. Deregulation of network industries as institutional policy of markets creation and governance mechanisms
  8. Deregulierung von Netzwerkindustrien als institutionelle Politik zur Herstellung von Märkten und als Governance-Mechanismus
  9. La desregulación de las industrias en red como política institucional de creación de mercados y de mecanismos de gobernanza

En conclusion, l'analyse économique institutionnelle de la régulation des marchés tourne le dos aux politiques de «laisser-faire les forces de marché», et désigne deux dimensions critiques dans la production de politiques efficaces de régulation et de dérégulation. Ce sont la dimension du Market Design, qui conçoit de nouveaux mécanismes des marchés, et la dimension du Regulatory Design, qui conçoit les nouveaux mécanismes de régulation qui leur correspondent. Cette analyse montre aussi, parfois involontairement, d'où viennent les difficultés à conduire des politiques de régulation ou de dérégulation «parfaites» ou «presque parfaites» - au sens économique -. Pour parvenir à la perfection idéale des économistes standard, il faudrait pouvoir remodeler dans un même processus de réarrangement institutionnel tous les points critiques des régimes de régulation que sont les cibles des régulations, les architectes des régulations et les outils des régulations. Mais, dans un Etat de droit, la structuration des industries, des groupes d'intérêt, et de leurs «droits de propriété» respectifs est déjà donnée ex ante. Elle peut difficilement être remaniée de fond en comble, même pour des buts d'efficience économique générale, comme si personne n'y possédait aucun droit. De plus, l'architecture institutionnelle des décisions publiques est elle-même déjà figée ex ante, avec une part importante de l'architecture institutionnelle qui effectuera ex post la régulation dans la durée. Il y a donc plus de points fixes a priori dans le processus de réforme que de variables libres pour l'ajustement. Sous l'influence des conditions initiales, le résultat du processus de régulation – dérégulation demeure donc assez largement endogène. D. North, comme de nombreux économistes spécialisés dans l'analyse des évolutions, appelle ce processus la «dépendance institutionnelle au sentier» (Institutional Path Dependency).

Footnotes
  • 1

    Prosser estime que les première structures légales mises en place pour la régulation des entreprises au Royaume Uni possédaient des éléments d'un contrat de régulation. Cependant avec l'accroissement de la concurrence et de la régulation sociale, un modèle différent, celui d'un réseau de parties prenantes, l'a largement remplacé.

  • 2

    Levy et Spiller (1994 et 1996) sur la réforme des télécommunications, Guasch et Spiller (1999) sur les réformes dans de nombreuses industries de réseaux en Amérique Latine; Spiller et Savedoff (1999) sur les réformes dans les secteurs de la distribution d'eau; Spiller et Martorell (1996), Spiller (1998), Holburn et Spiller (2002) sur la réforme de l'électricité.

  • 3
  • 4

    Une littérature de plus en plus abondante commence à reconsidérer les postulats comme celles de Rufin (2003), qui identifie un ‘Presidential Bias’ dans le cadre Levy et Spiller.

  • 5

    L'auto-régulation peut, dès lors, être une solution appropriée lorqu'une négociation peut avoir lieu, à faible coût, entre les créateurs de risque et ceux qui en sont affectés; la santé et la sécurité au travail en sont un bon exemple (Rees, 1988; Greif, 1989; Milgrom North et Weingast 1990; Ogus, 1995; Glachant Dubois et Perez 2007).

  • 6

    Ainsi, le Congrès et le Sénat sont des clefs de la prise de décision dans le système fédéral américain, comme l'est le Président en France, ou le Premier Ministre en Angleterre.

RÉFÉRENCES

  1. Top of page
  2. Abstract
  3. 1 Deux voies théoriques: tarification rationnelle vs cadre institutionnel adapté
  4. 2 Le génie génétique des réformes concurrentielles: Market Design et Regulatory Design
  5. Conclusion
  6. RÉFÉRENCES
  7. Deregulation of network industries as institutional policy of markets creation and governance mechanisms
  8. Deregulierung von Netzwerkindustrien als institutionelle Politik zur Herstellung von Märkten und als Governance-Mechanismus
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Deregulation of network industries as institutional policy of markets creation and governance mechanisms

  1. Top of page
  2. Abstract
  3. 1 Deux voies théoriques: tarification rationnelle vs cadre institutionnel adapté
  4. 2 Le génie génétique des réformes concurrentielles: Market Design et Regulatory Design
  5. Conclusion
  6. RÉFÉRENCES
  7. Deregulation of network industries as institutional policy of markets creation and governance mechanisms
  8. Deregulierung von Netzwerkindustrien als institutionelle Politik zur Herstellung von Märkten und als Governance-Mechanismus
  9. La desregulación de las industrias en red como política institucional de creación de mercados y de mecanismos de gobernanza

Contrary to the dominant economic theory which as far as network industries are concerned deals with the issues of natural monopolies and optimal tarification, this article applies another theory to the economic analysis of regulation: the institutional analysis. The author argues that the institutional economic analysis of markets regulation abandons the policies of ‘letting market forces play’ and highlights two critical dimensions in the production of efficient regulatory and deregulatory policies. These are Market Design which deals with conception of new markets mechanisms and Regulatory Design which deals with the conception of new modes of regulation. The paper examines diverse governance structures (bilateral, multilateral or trilateral) meeting the specificity of the transactions in network activities. It also stresses the necessity to set up institutions able to monitor one or several decades of transition and which take into account interventions by various players and in particular Veto players.

Deregulierung von Netzwerkindustrien als institutionelle Politik zur Herstellung von Märkten und als Governance-Mechanismus

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  2. Abstract
  3. 1 Deux voies théoriques: tarification rationnelle vs cadre institutionnel adapté
  4. 2 Le génie génétique des réformes concurrentielles: Market Design et Regulatory Design
  5. Conclusion
  6. RÉFÉRENCES
  7. Deregulation of network industries as institutional policy of markets creation and governance mechanisms
  8. Deregulierung von Netzwerkindustrien als institutionelle Politik zur Herstellung von Märkten und als Governance-Mechanismus
  9. La desregulación de las industrias en red como política institucional de creación de mercados y de mecanismos de gobernanza

Entgegen der herrschenden ökonomischen Theorie, die sich, soweit es um Netzwerkindustrien geht, mit den Fragen natürlicher Monopole und optimaler Tarifierung befasst, wird in diesem Beitrag eine andere Theorie zur ökonomischen Analyse von Regulierung angewendet: die institutionelle Analyse. Der Autor argumentiert, dass die institutionelle ökonomische Analyse der Regulierung von Märkten die Politik des „Die-Marktkräfte-Spielenlassens” aufgibt und zwei kritische Politikformen hervorhebt. Dies sind die Marktgestaltung, die sich mit einer Konzeption neuer Marktmechanismen befasst, und die regulatorische Gestaltung, bei der es um die Konzeption neuer Regulierungsformen geht. In dem Beitrag werden verschiedene Governance-Strukturen untersucht (bilateral, multilateral oder trilateral), die der Spezifität der Transaktionen in Netzwerkindustrien entsprechen. Hervorgehoben wird auch die Notwendigkeit, Institutionen zu schaffen, die in der Lage sind, über einige oder mehrere Übergangsdekaden hinweg Monitoring zu betreiben und dabei die Interventionen verschiedener Player, insbesondere Veto-Player, einzubeziehen.

La desregulación de las industrias en red como política institucional de creación de mercados y de mecanismos de gobernanza

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  2. Abstract
  3. 1 Deux voies théoriques: tarification rationnelle vs cadre institutionnel adapté
  4. 2 Le génie génétique des réformes concurrentielles: Market Design et Regulatory Design
  5. Conclusion
  6. RÉFÉRENCES
  7. Deregulation of network industries as institutional policy of markets creation and governance mechanisms
  8. Deregulierung von Netzwerkindustrien als institutionelle Politik zur Herstellung von Märkten und als Governance-Mechanismus
  9. La desregulación de las industrias en red como política institucional de creación de mercados y de mecanismos de gobernanza

Contrariamente a la teoría económica dominante, que se interesa por las redes bajo el ángulo de la problemática de los monopolios naturales y de la tarificación óptima por el uso de la red, el presente artículo aplica al análisis económico de la regulación otra vía teórica: la del análisis de las instituciones. El autor pone de manifiesto que el análisis económico institucional de la regulación de los mercados da la espalda a las políticas del «laissez faire» y pone de relieve dos dimensiones críticas en la producción de políticas eficaces de regulación y de desregulación. Se trata, por una parte, del «Market Design», designación que se apoya sobre la concepción de los nuevos mecanismos de mercado y, por otra parte, del «Regulatory Design», designación que se apoya sobre la concepción de los nuevos mecanismos de regulación. El artículo pasa revista, asimismo, a las diversas estructuras de gobernanza (bilaterales, multilaterales o trilaterales) adaptadas a la especificidad de las transacciones implicadas por las actividades en red. Pone en evidencia, igualmente, la necesidad de construir instituciones capaces de encuadrar una o decenas de transiciones y que tienen en cuenta las intervenciones de los diferentes actores, particularmente de los detentadores del derecho de veto.