Managing the “hollow state”: procedural policy instruments and modern governance

Authors

  • Michael Howlett

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      The author is professor, Department of Political Science, Simon Fraser University. He gratefully acknowledges the help of colleagues and the anonymous reviewers for the Journal. This paper has benefited greatly from their comments and suggestions. He would also like to thank Colin Bennett of the University of Victoria, Rejean Landry of Laval University, Rodney Haddow of St. Francis Xavier University, Gerard Ebychuk of the University of Waterloo, Benjamin Cashore of Auburn University, Jeremy Rayner of Malaspina University-College, and Peter May of the University of Washington for comments received on earlier drafts.


Abstract

Abstract: Modem governments face a paradox in that, theoretically, their bureaucratic capacity for action in terms of knowledge, expertise, budgets and personnel resources is high, while, at the same time, phenomena such as globalization and democratization have severely undermined their ability to directly control social outcomes. Recent works by Canadian, Dutch, American, British and French scholars have begun to describe a common set of policy instruments contemporary governments now use to indirectly steer social actors towards their preferred policy options. Unlike traditional “substantive” instruments, which directly affect the delivery of goods and services in society, these “procedural” policy instruments are intended to manage state-societal interactions in order to assure general support for government aims and initiatives. Used on an ad hoc basis in the past, these tools have become an essential feature of modern governance. This article advances the study of these procedural policy instruments by developing a taxonomy and outlining the rationale for choosing between particular instrument types.

Sommaire: Les gouvernements se trouvent aujourd'hui face à un paradoxe: d'une part, leur pouvoir d'intervention est en principe important au niveau des connais-sances, de I'expertise, des budgets et du personnel; d'autre part, les phénomènes tels que la mondialisation et la démocratisation ont fortement sapé leur capacité d'influer directement sur les résultats sociaux. Des travaux récents d'auteurs canadiens, néer-landais, américains, britanniques et français amorcent la description d'un ensemble commun d'instruments directifs dont se servent actuellement les gouvernements pour orienter indirectement les intervenants sociaux vers les options politiques que les gouvernements préfèrent. À I'encontre des instruments classiques « substantifs » influant directement sur la prestation de biens et services au sein de la société, ces instruments « procéduraux » visent é gkrer l'interaction État-société de manière à ce que les initiatives et objectifs gouvernementaux reçoivent l'appui de tous. Utilisés de manière ponctuelle dans le passé, ces outils sont devenus un éléments essentiel de la gouvemance moderne. Cet article fait progresser l'étude de ces instruments de procédure pour l'élaboration des politiques, en définissant une taxonomie et en pré-cisant les raisons pour lesquelles un type d'instrument particulier serait préférable à un autre.

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